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我国学校应急管理机制规范化框架研究

来源:区应急办  录入时间:2013-07-30 11:07  【字体: 】  打印  关闭

    近年来我国各类学校突发事件频频出现,暴露出学校应急管理存在的漏洞。突出的问题是学校应急管理机制尚不够健全,综合应急能力不强。加强学校应急管理机制规范化建设,是当前提高学校应急管理的水平和能力的重要途径。

一、学校应急管理机制存在的问题

2003年以来,伴随着整个国家公共应急管理系统的快速发展,我国各级各类学校应急管理工作取得了长足进步,应急管理机制建设不断加强,但仍然存在着薄弱环节。当前学校应急管理机制所面临的主要问题有如下几点。

  第一,应急预案编制和管理机制不健全。从调研的情况看,按照地方政府或教育主管部门的总体部署,大多数学校统一编制了预案,有的学校规定每年、每两年或遇到较大突发事件后,要修订预案,有的学校还建立了以校长为负责人的预案管理机构。但是,多数学校只有总体预案,缺乏专项预案,有的学校虽然有专项预案,但门类不全,往往只有应对火灾、水灾、食物中毒等常见突发事件的应急预案,而缺乏针对非常见类型突发事件的专项预案。总体看,学校应急预案的内容失之简单,可操作性不很强,多数学校的预案要素不全、细节不细,有的主体缺失、刚性不够。对应急预案的评估工作重视不够,多数情况是主管部门对学校是不是建立预案有明确规定,而对预案是不是要进行评估并没有规定,因此预案评估工作开展得比较少,预案的更新机制很不健全。近年来,大多数学校组织了预案的演练,但制度化程度还有待提高。

  第二,应急资源配置机制有待优化。学校突发事件应对的主体常常是政府,作为发生地的学校反而经常表现出缺位和被动局面,尚未建立起高效整合各种应急资源、协调一致开展综合性应急管理的组织机制。如,2011年某地民办小学发生厕所倒塌压死伤学生事件后,从应急救援、医疗救助、后勤保障、善后工作等都由市政府出面组织进行,学校以及周边社区、邻近单位、家长、媒体等作用未得到充分发挥。在学校内部,各种应急资源电未能实现良好的整合,不少学校将应急管理工作局限于保卫部门的职责,学校其他职能部门如何参与应急管理,缺乏全面科学的安排,教师、辅导员、党团组织、学生社团的作用难以有效发挥。

  第三,综合协调机制较为薄弱。对多数学校而言,虽然建立有应急指挥和应急管理机构,一般由学校主要领导或分管领导牵头,学校相关部门负责人参加,但是不够健全。有的学校在平常状态下除了保卫部门之外,未设立应急管理机构的专门机构或人员;有的学校的应急管理领导机构带有临时性质,仅在事件发生后或某项应急管理目标被强调时才临时设立;有的虽然设有专门机构,但是缺乏严格的工作制度。学校的应急管理协同机制往往把重点放在突发事件爆发后短时间内的控制和处理上,而未覆盖突发事件事前预防与准备、监测与预警、发展与演化全过程管理。对突发事件应急管理中学校专门机构与其他机构、学校与外部社区、其他部门的协调全面协同机制尚不健全。

  第四,应急管理信息机制缺失。学校是全社会普遍关注的焦点部位和“敏感神经”,通常情况下学校突发事件极易引起较大社会反响,这对学校建立信息传递和传导机制提出了很高的要求。

  学校领导者和应急管理指挥者往往希望信息在内部迅速向教师和家长传递,以便形成紧急应对的联合体,而不愿意、不善于主动向外界公开相关信息,这导致社会不能及时掌握有效信息,难以积极配合学校进行应急处置。因此,建设适应高效率应对突发事件的学校信息管控机制,由信息封闭转变为信息公开,通过信息公开加快信息在内部和外部的交叉传递速度,是提高应急管理绩效的重要环节。

  第五,学校应急管理机制规范性程度低。上述几个问题的存在,都与学校缺乏规范化的应急管理机制有关。我国目前尚无学校应急管理方面的专门法律、法规,现有的应急法律制度未明确规定学校应急管理的权责及运行机制,学校应急管理难以获得具体的法律制度保障。各个学校自己摸索建立应急管理的机制,有的做的好些,有的走了弯路,有的不够重视,影响了应急管理工作。建设学校应急管理的标准机制,可以在一定程度上弥补法制建设上的不足,促使各个学校通过机制方面的标准化、规范化建设,建立和完善应急管理制度体系,加强学校应急管理能力建设,提高危机应对效率。


二、建立学校应急管理机制规范化框架的意义

  目前我国学校应急管理所面临的困境、存在的问题具有一定的普遍性和全局性,需要从结构性制度重新设计与建构的高度进行谋划和设计。因此,从当前应急管理形势和任务出发,提出一揽子加强学校应急管理机制规范化建设的框架,作为应急管理的基础性工程,整体推进学校应急管理体系建设,十分必要。

  建立学校应急管理机制规范化的基本框架,是逐步推进应急管理层次化标准化的需要。运用全方位立体式应急管理和多元主体应对学校突发事件,有助于破解当前学校应急管理存在的主体单一、应对层级不合理、运行机制不健全等问题。通过标准化机制建设,可以进一步明确各级、各类突发事件的管理主体的职责和权限。在标准化机制中针对不同层级的危机有不同的应对主体规定,进而建立由单一应对主体到综合应对主体的应剐体系转变。当危机比较轻微的时候主要由学校或学校的部门解决,而危机比较严重的时候以学校为主、其他单位为辅处理危机,只有当学校危机上升到区域甚至国家层面的时候,学校才成为辅助单位,由政府为主来处理。这样可以大幅度节省社会资源,提高危机解决的效率。

  建立学校应急管理机制规范化的基本框架,是优化应急管理资源配置的需要。应急管理机制与常态管理机制的区别在于,在应急状态中,人员的角色和职责不是在日常生活中的级别与职务的照搬,而是按照应急管理功能需要和相应的技术原则重新进行的定位,并在此基础上实现结构重组。比如,在常态管理中领导者的管理幅度是12个人,而在应急管理中,每一领导者的管理幅度一般不超过7个人,这样才有助予以扁平化的组织模式实施应急管理。

  每一应对小组都应该实行领导负责制和“现场指挥官制”,即全权负责自己分管领域的工作,在这个领域里可以指挥比自己级别职务更高的人员。标准化应急机制具有很强的适应性和弹性,可以应对多种学校突发事件,“以不变应万变”。在应急管理标准化机制中,不同的应急管理岗位可以实现互相置换,如果哪一种功能的人员缺失,则应急管理机制会自动提出该功能由另外的人来履行其部分功能。学校通过这些标准化机制的建设,实现优化创新,效益倍增,用较少的人员实现平时需要更多的人力才能解决的应急问题,以较少的投入实现较理想的危机处理结果。

  建立学校应急管理机制规范化的基本框架,是应急管理制度建设的需要。目前,在国家层面上对应急管理的制度比较健全,而别各类学校以标准化机制为范本建设符合自己学校的应急管理标准机制,尚在推进之中。通过建立学校应急管理机制的基本框架,整体加强学校应急管理,可以起到规范与约束各类各级学校的应急管理建设的作用。学校应急管理的标准化机制是对学校应急管理的基本要求,因此以标准化机制的要素来要求所有的学校应当在应急管理中达到一定的基本要求,可以最大限度地减少学校突发事件所带来的损失。如美国在1993年的Pertis法案中就明确规定了学校应急管理的标准机制,通过标准机制要求各学校建立应急管理的标准应对机制。这一机制在美国发挥了巨大的作用,提高了学校的危机应对能力。目前美国已经通过了全国性的学校应急管理标准机制,通过该标准机制要求所有的学校在应急管理上都应当达到一些基本的要求。

三、学校应急管理机制规范化框架的基本构成

  学校应急管理机制规范化的基本框架由指挥、信息、行动和保障四个基本要素构成。

  第一,指挥。学校突发事件应急管理机制规范化要按照事先确定的标准,在发生突发事件后,第一时间就能根据事态性质和程度,确定谁是本次突发事件应急管理的指挥者。大多数突发事件由学校校长担任指挥者。校长应该在发生突发事件后第一时间到达事先确定的指挥部,迅速组成应对小组,在副校长、信息组长、安全组长以及联络人等应对小组成员的协助下行使应急指挥职能,以最快速度发布应对突发事件的校长命令。要当好指挥者,就需要经常评估学校和地区及国家的公共安全形势,并根据形势制定相应短期、中期和长期的应对策略。指挥者应当充分了解学校可以调动的应急管理资源,在应对过程中准确的记录应急处置的决策和措施,随时、有效地与学校突发事件现场处理人员进行沟通。

  第二,信息。学校突发事件应急管理机制规范化要求所有与该次突发事件有关人员能够及时有效地获得相关信息。该机制发挥功能最少需要由两个成员来完成,一个是信息记录人员,一个是通讯人员,他们直接对指挥者(校长)负责;如果突发事件的规模大,参与应急管理的人数多,则可以成立专门的信息小组,由信息小组的组长直接对校长负责。信息人员要对所得到的信息进行记录和评估,通过信息来随时评估突发事件所处的状态以及应急管理的进展情况。信息功能在危机应对中相当重要,只有准确、及时地掌握有效的信息才能对突发事件作出准确的判断与应对。信息小组在平时要负责搜集风险信息,预测多种可能性,在突发事件处置过程中要借助指挥者研判发展趋势。有的规模较小的中小学指定由学校的图书管理员和历史教师来担任信息员,由于他们掌握比较全面的资料、认识的学生和教师多,取得比较好的效果。较大的学校一般设有党委宣传部,可承担对外宣传和发布信息的职责,而不适宜同时担任辅助指挥者决策的信息员的工作,地方党委和政府的宣传部门平时与学校、公众之间对学校突发事件了解不多、沟通不畅,也不适合担任信息员工作。

  第三,行动。学校突发事件应急管理机制规范化要求建立“事件就是命令”的行动秩序,培养一支“第一响应者”队伍。

  学校应急管理行动小组和各部门、班级、所有教职员工和学生在突发事件发生后立即作出反应,主动承担起救援责任,成为现场的自救和互救力量,在指挥者尚未发布指令前,即一方面按照应急预案开展先期危机应对,另一方面所有人员处于紧急待命状态,将各种信息联系方式处于连接状态,当指挥者发出命令后即按照新的要求行动。为发挥“行动”机制的有效功能,需要在所有人员中安排一批核心成员,他们应当能具体实施以下比较专业的行动:急救、危机干预、搜救、现场安保、损失评估、疏散以及引导学生与家陡会合等。

  为了实施这些核心行动,通常学校要成立相应的行动小组来完成这些职能。行动小组的成员需要在平时锻炼,使之具备在混乱环境以及社会系统残缺情况下完成任务的能力。

  第四,保障。负责协调对包括行动小组需要的人力、物力及装备等补给、组织,负责为参与救援的人员以及外来的志愿者提供服务。规范化的后勤服务机制要做好事前的物质储备和运行准备,在救援行动实施过程中主动提供服务,并需要与信息小组沟通以预备下一步应对危机发展之需。该功能一般可以由学校的后勤以及财务部门为主来实现。 


  从实施的层级上来看,学校应急管理机制规范化一般有五个应对层级。第一,学校的部门应对。该层级指比较轻微的学校突发事件,只需要学校的相关部门配合,如校长及相关处室领导人协调就可以解决的突发事件,常见的如个别学生自杀、被绑架等。第二,学校应对。该层级的突发事件比较大,需要举全校各部门综台力量进行应对。第三,地方政府应对。危机相当严重的时候依靠学校的力量已经不能应对,此时应当申请县级或更高层级地方政府介入,以公共权力和行政力量协调各方面对学校危机进行干预。第四,省际协调应对。突发事件进一步发展依靠单个省级政府的力量也无法解决的情况之下需要协调几个相邻省的力量综合应对。第五,国家应对。危机特大化之后需要全国的力量来应对,如四川汶川大地震中对学校的救援。

四、学校应急管理机制的组织支撑

  充分发挥应急管理规范化机制的功能,有赖于规范化组织体系的支撑。为有效实施规范化应急管理机制,建议学校在应急管理中建立以下组织,并形成有机联系的整体。

  突发事件应对指挥小组。该小组的职责是在学校突发事件发生时指挥相关人员进行应对。

  小组的组长依据突发事件的情形决定,小组的成员一般由专家顾问、负责学生活动的教师、校医院的人员、学校的心理辅导人员、行政人员、后勤中的物业管理人员、学校电工、保安、财务人员以及一些授课教师等组成。特别要往意的是,在发生较大突发事件的情况下,小组中应包括新闻发言人、协调人员和信息人员。

  新闻发言人代表学校官方向外界发布信息,负责与媒体沟通,评估媒体对学校突发事件的报道,并针对错误的媒体报道发布更正信息等。协调人员负责对指挥者作出应对决策进行评估,确保所采取的措施有效和本身具备安全性,督促决策措施的执行。协凋人员在平时要注意和制止学校内任何危险活动,定期检查学校的安全状况,检查应急管理人员使用的设备的安全性能和使用年限,记录并保存学校所有的安全方面的文件,督促学校开展应急管理的教育、培训和演习等。信息人员的职责在前面已有论述。

  家长接待小组。学校突发事件发生后,通常家长都会蜂拥而至学校,查看自己的孩子是否安全。因此,需要专门一个小组来接待家长。家长接待小组首要职责的稳定前来学校的家长情绪,给他们提供学校应急管理的权威信息,引导他们与自己的孩子团聚,同时,这个小组还要保证前来学校的家长在学校危机中的自身安全。该小组要安排富有同情心、感情敏锐、善于交流、有心理干预能力和抚慰知识的人员。

  学生看管小组。该小组的主要职责是在学校突发事件中负责全部学生的安全保障工作,看管、陪同、安抚受惊的学生,负责与家长接待小组联系,作好对接和将学生交给家长的工作。该小组要严格记录他们所看管的学生总数,并在每一位学生离开他们时作“消号”处理。必要时,学生看管小组要配备心理干预人员和安保人员,以便适时为学生提供相关帮助。根据国外经验,即便的高等学校也有必要在发生突发事件后成立学生看管小组,其职责与中小学略有差异,主要负责清点学生人数,为学生提供救助服务。

  档案小组。该小组的主要负责记录学校突发事件的发生、发展全过程以及学校实施应急管理的措施。这些记录可以为学校提高危机处理能力并预防以后的事件发生提供重要的资料。需要记录的主要事项有:新闻发言人公布的所有学校突发事件的信息,学校突发事件应对小组与外界的所有交流信息,学生、教职员工的数量并及时更新,失踪学生及教职员工的报告,学校的损失报告,记录学校在灾后重建的开销,保管学校在危机前的所有重要文件。

  心理干预小组。该小组在学校突发事件中除了负责给学生提供危机心理干预外,还可承担为应急管理指挥者、救援人员提供心理安慰,并为危机后心理复原提供支持。该小组在平时和危机应对中要及时与其它行动小组交流,以便确认学生与教职员工是否存在心理问题,这些心理问题在突发事件处置中会不会对应急管理效果产生影响,是否需要提前实施心理干预等。

  疏散小组。该小组主要负责在突发事件发生时疏散学生及教职员工,维持人流的疏散秩序,及时发现和找回走散人员和失踪人员。该小组在实施疏散行动中,要设法尽快从学校老师处获得失踪学生的名字及人数,及时向指挥者汇报,然后根据命令进行单独的或协助搜救小组对失踪者实施搜索与救援。

  学校应急管理规范机制的组织支撑还包括根据需要建立医疗急救小组、搜救小组、安保小组、设备小组、防火小组等。

  学校应急管理机制规范化所需要的管理系统呈现为伞状组织构架,各个应对小组下面还可设立若干分小组,形成协同型整体。为了更好的实施应急管理规范化机制,要定期开展有组织的训练、培训和演习。

 

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