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电子政务环境下政府应急管理机制研究

来源:区应急办  录入时间:2013-05-30 16:05  【字体: 】  打印  关闭

在当今全球风险社会里,加强政府应急管理机制建设,提高政府应急管理能力和水平。这不仅是各级政府面临的一项重要任务,而且也是摆在学界面前的一个重大课题。本文从电子政务视角对政府应急管理机制的构建进行探讨。

一、电子政务在政府应急管理中的基本功能

电子政务不仅可以在政府日常管理和服务中发挥巨大作用,而且在政府应急管理中的功能也不可忽视。电子政务在政府应急管理中的应用,已成为政府应急管理变化的催化剂、加速器,给政府应急管理注入了无穷的活力和巨大的动力。

首先,促进政府应急管理组织体系转变。在传统环境下,政府应急管理的组织体系是一个高度集权的“金字塔”式的组织体系。这种组织体系虽然保证了政府应急管理的权威性与统一性,但缺乏灵活性与机动性,部门之间缺乏有效的信息沟通、协调与合作,各自为政的现象比较普遍,从而造成政府应急管理效率不高。而通过电子政务的应用,可为构建扁平化、网状结构的政府应急管理组织体系提供统一、高效的运作平台,可以很方便地实现信息共享,使得政府应急管理的组织体系由传统金字塔式的层级结构向扁平化的网状结构转变,从而大大提高了组织的运作绩效。

其次,优化政府应急管理流程。从应对突发公共事件的流程来看,电子政务技术将大大提高政务的流程效率和准确性,并促进政务流程的重组和再造,使政务流程发生技术性甚至是实质性的变化,这种变化主要表现在减化程序、提高效率等方面。就应对突发公共事件这一时效性非常强的管理活动而言,使工作程序简化无疑对快速解决突发公共事件是极为有益的。

第三,最大限度地实现信息共享。电子政务的发展为政府有效控制危机,建立危机快速反应机制提供了有效平台。一方面,电子政务的发展使政府部门能够及时捕捉外部反馈信息,以全面掌握信息的流转、处理、协调和共享。另一方面,电子政务的发展促使行政组织结构趋于扁平化,职能透明化,有效提升政府在危机环境中的回应力,从而达到政府与公众真正的双向沟通,实现民主决策。

二、电子政务环境下政府应急管理的变化及成因

1、管理理念的变化

在传统环境下,政府危机意识不强,缺乏对突发公共事件的事前防范。政府对突发公共事件的处理方式大多是事后救火式的处理。表现在时间上,关注事件爆发以后的阶段,其时间主线是:事发—事中—事后。而电子政务环境下的政府应急管理则呈现出两大新的管理理念:

一是前端控制。从突发公共事件发生后的被动应对变为事发前的主动预防,对突发公共事件的应急管理已经提前到了事前阶段,即突发公共事件的潜伏期,体现出前端控制理念。前端控制是确保政府应急管理有效开展、提高应急管理效率的科学理念。这种理念注重事前预警,尽可能地将突发公共事件消灭在萌芽状态。

二是全程管理。根据突发公共事件的生命周期,对突发公共事件实行事前、事中、事后的全过程管理,关注事件发生发展的每一阶段的变化,其时间主线是:事前—事发—事中—事后。

由于突发公共事件成因复杂,类型多样,且发生的频率越来越高,给政府应急管理带来严峻挑战,导致政府应急管理发生变化成为必然。为了将突发公共事件消灭在萌芽状态,必须实行前端控制,并且为了成功应对已经发生的突发公共事件,就必须实行全程管理。

2、应急主体的变化

第一,应急主体由单一走向多元。在传统环境下,政府应急管理主要由政府唱独角戏,缺乏与各种非政府组织合作。这种应急管理模式已经越来越不适应社会发展的需要,所暴露出来的弊端也越来越明显。在电子政务环境下,政府应急管理的主体已经发生革命性变化,即在坚持以政府为主导的前提下,充分发挥各种非政府组织在政府应急管理中的作用,实现政府应急管理主体的多元化。实践证明,政府应急管理是一项涉及范围很广的工作,光靠政府唱独角戏是不可能成功的,只有广泛吸收企业、非政府组织、公众等不同力量参与到应急管理中来,并与之平等交流、协商合作,实现应急主体的多元化,才能有效、有力应对各种突发公共事件。

第二,应急主体之间的关系由各自为政到协同应对。在传统环境下,政府应急管理基本上是以职能部门为基本单位,应急管理在本部门、本系统内部基本上可以做到畅通无阻,而不同部门之间却缺乏有效的合作。这种各自为政、画地为牢的应急管理模式在实际的管理活动中很容易导致各个相关职能部门之间推诿扯皮,从而贻误处理突发公共事件的最佳时机。

随着社会经济的日益发展,各种突发公共事件的诱发因素日益多元化、影响日益广泛,对快速反应的要求越来越高。因此,有效的应急管理,不仅要求纵向各级部门之间政令畅通无阻,也要求横向同级部门之间协调配合,只有这样,才能保证政府应急管理有效开展。在电子政务环境下,利用网络基础设施,政府应急管理部门可以在同一个平台上实现联动处理,从而大大提高政府应急管理的效率和能力。

3、实践模式的变化

传统环境下的政府应急管理是一种“事后救火”型模式,这种模式的政府应急管理是一种消极的、被动的、事后的应对模式。而电子政务环境下的政府应急管理的实践模式,已经由事后的被动应对变为事前的主动预防,由非常态应对走向长效管理,成为一种“平战结合”的长效管理模式。这种实践模式坚持预防为主,日常管理与应急管理相结合,把政府应急管理的各项工作落实到日常管理之中,增强防范意识,夯实基础工作,开展应急演练,将预防与应急处置有机结合起来,增强政府应急管理的准备性、计划性。

4、管理手段的变化

在传统环境下,政府部门对突发公共事件的管理,管理手段单一,技术含量比较低,在很大程度上,政府部门直接应对各种突发公共事件,当某一突发公共事件发生后,由政府部门直接赶赴现场,进行处置。

在电子政务环境下,政府应急管理除了对突发公共事件的现场处置外,充分运用了各种技术手段,包括现代计算机技术、网络技术和卫星通讯技术等,通过应急系统的建设,加强对突发公共事件的监测、预警、指挥、控制、协调等间接处理,大大提高了应急管理的能力和水平。因此,在电子政务环境下,政府应急管理的灵活性、主动性大大提高,政府部门应对突发公共事件有双重方式,当某一突发公共事件适宜用直接处理的方式解决时,就采用直接处理的方式进行,当直接处理存在局限性时,只有应用电子政务手段才能解决或应用电子政务手段解决会取得更好效果时,就应用电子政务手段间接进行处理,选择的空间扩大,处理的效率也明显提高。

三、国内外政府应急管理机制的比较分析

通过对国内外政府应急管理机制的比较分析,可以看出,我国的政府应急管理机制建设,还需加强以下几个方面的工作。

1、健全应急管理的组织体系

目前我国政府应急管理的格局,基本上是依靠各个部门在自己相应的管辖范围内对某类突发公共事件进行集中处理,各自为政的现象比较严重,部门协作不强。从宏观上看,缺乏国家级的、常设的应急管理机构,不利于对全国的应急管理工作统筹规划、统一指挥和组织协调。从政府应急管理的主体来看,政府在应急管理中发挥着绝对主导作用,而非政府组织在政府应急管理中的作用没有得到充分发挥,政府唱独角戏的现象还比较普遍。

2、扩大政府应急管理的合作范围

从目前我国政府应急管理的实际来看,政府应急管理过程中部门分割、各自为政的现象还比较普遍,合作机制有待进一步加强。突发公共事件的公共性特点决定了在政府应急管理过程中光靠政府的力量是远远不够的,必须在坚持政府为主导的前提下,充分发挥各种非政府组织的作用,开展多种形式的合作,共同应对突发公共事件。

3、完善应急法律保障体系

尽管我国已经制定和颁布了不少应对各类突发公共事件的法律和法规,但无论从宏观上还是从微观上来看,政府应急管理的法律体系还不够完善。目前,我国还没有一部完整的紧急状态法,紧急状态法与相关法规之间的衔接与配套,以及全国性法规与地方应急管理法规衔接等都有待进一步完善。

4、积极与媒体进行沟通

在对事件的处理过程中,对媒体的作用力估计不够,没有与媒体积极沟通、合作,信息不公开,虚报、瞒报、不报等现象还比较严重。实际上,在处理突发公共事件时,如果出于传统的对稳定的考虑,对已经发生的事件采取尽量掩盖、拖延的方法,企图将事件消灭在无形之中,这不仅对事件的处理是极为不利的,并且对政府的形象也造成了不良影响,也严重影响了公民的知情权。

5、加大科技投入力度

我国的政府应急管理工作,在积极利用先进技术改善应急管理的能力上取得了显著成就,但还需要加大科技投入力度,加强应对和处置各类突发公共事件的技术研究及应用,增强应急管理的科技含量,为应急管理工作提供强有力的技术支撑。为此,需要充分利用高等院校、科研机构、社会团体等科研资源,加强应急管理的基础研究和应用研究,加快政府应急信息管理系统的建设,提高应急管理的能力和水平,积极开展政府应急管理的国际交流与合作,加快先进的应急管理技术引进、消化、吸收和自主创新步伐。

6、加强培训和教育

从我国的实际情况看,社会危机意识还需要进一步加强。主要表现在两个方面:一是有不少地方和单位缺乏忧患意识、危机意识,还没有真正把应急管理工作列入议事日程,不重视应急管理工作;二是社会公众的危机意识不强,应对各种突发公共事件的知识、自救互救的能力还有待进一步提高。因此,需要加强应急管理的培训和教育工作,切实增强整个社会的危机意识和危机应对能力。

四、电子政务环境下政府应急管理机制的理论构建

政府应急管理机制建设是一项复杂的系统工程,是由一系列相互关联、为实现共同目标而联系在一起发挥功能的因素的集合。基于突发公共事件的生命周期和政府应急管理的系统性,电子政务环境下的政府应急管理机制主要由三大部分构成,即政府应急管理机制的组织、政府应急管理机制的运行和政府应急管理机制的保障。其中,政府应急管理机制的组织是政府应急管理的内核,是实现政府应急管理的前提和基础。政府应急管理机制的运行是政府应急管理的关键,基于政府应急管理的业务流程,可以将政府应急管理机制的运行分为应急预警机制、应急响应机制、应急善后机制三个基本环节,这三个环节相互联系、相互作用、环环相扣、缺一不可。政府应急管理机制的保障是政府应急管理的坚强后盾,政府应急管理高效、有序地开展离不开强有力的保障措施。

(一)政府应急管理机制的组织

在电子政务环境下,为保证政府应急管理高效运行,需要创新政府应急管理的组织结构,建立起适应时代发展要求的组织结构模式。在这种组织结构模式中,政府应急管理的主体应包括:政府应急管理委员会、政府应急管理指挥中心、政府机构、非政府组织、媒体、公民。这些不同性质的应急主体共同构成一个有机的组织体系,以共同应对突发公共事件。这种政府应急管理组织结构模式的特点主要表现在以下几个方面:

一是以信息处理为基础。以信息处理为基础是构建该政府应急管理组织结构的出发点。在应急管理过程中,通过有效的信息传播为组织应对各种突发公共事件提供所必需的信息,从而帮助组织成员及时了解事件的变化情况,认清形势,采取相应的措施应对事件。信息的充分获取是应急决策的前提,恰当的信息传递及反馈是决策、协调的重要基础。

二是层级结构与网状结构相结合。具体体现在两个方面:从纵向来看,依据我国的国情,从中央到地方,可以设立四级应急管理机构,这四级应急管理机构之间是一个具有层级关系的有机结构,体现政府应急管理的统一领导。从横向来看,在同一级别的应急管理机构设置上,并不是只有政府机构作为政府应急管理的主体,而是以政府机构为主导的前提下,把非政府组织、公民、媒体也吸收进来,构成一个彼此相互联系的网状结构模型。

三是静态结构与动态结构相结合。静态结构是指不管理处理何种类型的突发公共事件时都应有的机构,也就是专门的、常设的领导机构和日常管理机构。动态结构是指根据突发公共事件防范和处理的需要而临时设置的机构,这类机构在突发公共事件处理完毕时应予以撤销。如临时成立的应急指挥部、事故调查小组等。在这里,静态结构实际上也是常态的结构,而动态结构则是非常态结构。

(二)政府应急管理机制的运行

政府应急管理机制的运行包括应急预警、应急响应、应急善后三个基本方面。

1、应急预警机制

应急预警是指以先进的信息技术平台,通过预测和仿真等技术对突发公共事件发生发展的态势进行有效的监测,收集有关突发事件的征兆,通过一定的科学方法、技术进行分析处理、判断,并发出确切的警报,使政府和民众提前了解突发事件发生发展的状态,以便及时采取应对策略,防止或消除不利后果的一系列活动。

在电子政务环境下,要提高政府应急管理的能力和水平,需要充分利用电子政务技术,加强应急预警系统的研发。应急预警系统是应急管理系统的重要组成部分,对于增强政府应急管理的科学性、有效性起着非常重要的作用。预警系统的建立主要依靠各种现代科学技术手段,以自动化的信息管理系统为平台。应急预警系统主要包括信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统等不同功能的专门系统。

完备、科学的应急预案也是建设应急预警机制的必然要求,有利于政府对应急管理中的所有事项,包括对应急预警的每一个环节进行科学部署,使政府部门职责清晰,应急预警工作有条不紊。应急预案的建设包括应急预案的编制、演练、修订等环节。编制应急预案时,要保证应急预案的、系统性、科学性和可操作性。应急预案编制完毕后,还要加强平时的应急演练,通过应急预案的演练,不断提高各级领导干部、管理人员、应急救援人员的指挥水平和专业技能。同时还可以发现问题,以便及时修订,使预案更趋完善,以求当突发公共事件发生时,能有效应对。

2、应急响应机制

由于并不是所有的突发公共事件的征兆都能被事先监测到,即使能够及时有效的被监测到,也不可能都有效地把突发公共事件消灭在萌芽状态。因此,政府应急管理工作的第二个基本环节就是应急响应,即对突发公共事件所作出的反应及采取的行动。应急响应的目标就是要控制和消除突发公共事件的危害。为此,在应急响应过程中,要根据事件的严重性和紧急程度,针对性地启动相应的应急预案,采取不同的应对措施。

为了有效应对和处置突发公共事件,一套有效的应急响应机制至少要包括应急决策机制、社会动员机制、沟通与合作机制三个基本部分。

3、应急善后机制

亡羊补牢,犹未为晚。突发公共事件得到有效控制或平息后,并非意味着应急管理的终结,它只是标志着应急管理进入另一个阶段:善后处理阶段。为了使应急善后处理工作紧张有序地进行,就要建立健全应急善后机制。应急善后机制是指突发公共事件善后处理的组织及其相互作用关系。应急善后工作主要包括事后调查评估、事后恢复、事后重建和总结学习等方面的内容。

(三)政府应急管理机制的保障

居安思危,思则有备,备则无患。在政府应急管理过程中,为保障政府应急管理机制的高效运行,还需要建立起一定的保障制度与措施。对政府应急管理机制的保障的研究,需要构建起一套有效的政府应急管理机制保障体系。其中,法制保障是政府应急管理机制合法运行的基本条件,资源保障是政府应急管理机制正常运行的必要条件,技术保障是政府应急管理机制高效运行的加速器,培训教育保障则是政府应急管理机制高效运行的基础工作。

 

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