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危机管理与突发性公共事件

来源:  录入时间:2007-09-27 12:09  【字体: 】  打印  关闭

摘 要:  突发性公共事件是我们无法绕开的,由于其特征决定了它将会给我们的社会、经济、政治等带来严重性的后果。作为应对突发性公共事件的危机管理在西方已有一定成果可以借鉴。而我国的危机管理体系虽然取得了一定的成绩,但从根本上说还无法满足现实的需要。因此,我们应该以自己的客观实际借鉴国外的经验,同时进行创新,才能应对频发的突发性公共事件。
关键词:  危机管理    突发性公共事件    紧急状态法    信息公开法
    自20 世纪90 年代以来,突发性公共事件已逐渐变成了一个引起全球关注的重大问题。社会冲突、自然灾害、恐怖活动以及各种疾病的肆虐等都已成为人类不得不面对的现实。我国目前正处于经济社会的转型时期,一方面,经济的高速发展和社会的变迁必然带来不安全的因素从而导致潜在的危机;而另一方面,我国在应对突发性事件时,安全保障基础相对薄弱、预防应急措施不完善。同时,我国所面临的自然灾害、所处的国际环境也是突发性事件频发的原因。因此,我国的公共安全面临着严峻的形势。
    一、无法绕开的突发性公共事件
    据《国家突发公共事件总体应急预案》,突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,突发公共事件主要分为以下四类: ⑴自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等。⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等。⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级: Ⅰ级(特别重大) 、Ⅱ级(重大) 、Ⅲ级(较大) 和Ⅳ级(一般) 。
    突发性公共事件具有如下特征: ⑴发生时的突然性。突发性公共事件往往是无法预测的,能够预测的事件,其危害性往往被大大地降低了。正是由于其无法预测,才造成了其发生时的突然性。即使由一系列细小事件逐渐发展而来的突发性事件,其本身有一个难以察觉的量变过程,一旦爆发,其破坏性的能量就会被迅速释放,并呈快速蔓延之势。⑵事件发生的不确定性。突发性公共事件发生的原因、发展方向、影响因素以及事件的后果都是不确定的。现代社会信息技术的发达、周围环境的多变,影响事件的因素稍有变化,便会带来完全不同的后果。⑶发生过程的公共性。公共性首先表现在突发事件的扩散性,某些突发事件可能发生在较小的范围内,但是由于其具有快速、不易控制性,因此具有迅速扩散的倾向而必然影响到更多的公众。其次表现在影响的范围较大,很多突发性公共事件往往只发生在特定的地区和范围内,但是其影响范围却大大超出了其发生的范围。9·11事件、巴黎骚乱的影响决不仅限于美国和法国,而是世界范围。⑷后果的严重危害性。突发性公共事件往往导致危机,从而具有极大的破坏力,给政治、经济、社会、环境以及人的心理等造成严重的危害。9·11 事件使2797 人丧生,直接损失3000 亿美元,间接损失达5000 亿美元。联合国有关机构测算,这一事件使当年世界经济增长率减少1 个百分点。印度洋地震海啸的调查结果显示,灾难所造成的死亡和失踪人数达到约30 万,损失总额超过64 亿美元。根据全球灾害统计(Global disaster statistic ) 所提供的数据,1996 - 2000 年,各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2 ,350 亿美元,并且使425 ,000 人死亡。在过去10 年中,仅自然灾害所引起的各种危机,每年所影响的人数达211 百万。在发展中国家,因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人口的95 %。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示:2003 年,我国因生产事故损失2500 亿元、各种自然灾害损失1500 亿元、交通事故损失2000 亿元、卫生和传染病突发事件损失500 亿元,共计达6500 亿元,约相当于当年我国GDP 的6 %。中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成作的统计显示:2004 年,全国发生各类突发事件561 万起,造成21 万人死亡、175 万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550 亿元。突发公共事件造成的间接损失同样不可忽视。(5) 突发事件的多样性。突发性公共事件发生在我们生活的各个领域,不分国界。在国内,2003 年非典爆发、重庆开县井喷事故,2004 年禽流感事件、北京密云虹桥踩踏事故,2005 年江苏淮安氨气泄漏、安徽疫苗事件、四川猪链球菌事件,一次比一次强劲的台风的侵袭,一次又一次的矿难;在国外,9·11 恐怖袭击、无数次的核泄漏、巴黎骚乱、南亚地震海啸等。
    从当代的现实情况来看,几个方面因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加: (1) 人口的增长和人口密度的增加; (2) 全球气候的变化; (3) 环境的破坏和恶化; (4) 科技发展所带来的负面作用和影响; (5)恐怖主义; ⑹社会压力和冲突的增加。从实际情况看,一方面发生各种危机和灾变的可能性增加,但另一方面,社会和政府的回应机制似乎并不那么有效。更重要的是,由于以下因素,危机和灾变所造成的损失的可能性也大大增加。这些因素包括: (1) 国际化的发展; (2) 城市化的发展; (3) 交通的发展和广泛的人口流动; (4) 各种社会的冲突和压力的增加;(5) 社会有效治理能力的缺乏; (6) 社会缺乏有效的危机预防和权变管理的能力; (7) 不发达地区整个社会服务的基础设施的薄弱; (8) 贫穷与社会发展的不公正。突发性公共事件是当代社会、政治、经济、文化生活不得不面对的。我们只有通过一定的措施预防或者减少、降低其对我们的危害。
    二、我国危机管理的现状及对策
    我国已初步建立起危机管理机制,但是也存在一定的问题。我们只有根据我国的现实,在借鉴西方发达国家经验的同时,对我国的危机管理机制进行不断的完善,以适应我国的社会主义建设事业的发展。从法律的制定方面看,我国制定了用于应对各种危机的单行法《, 戒严法》《、国防法》《、防洪法》《、防震减灾法》《、安全生产法》等。这些法律都明确规定了政府在不同的紧急状态时期可以采取的紧急措施,以及公民在紧急状态时期应当受到限制的权利和必须履行的法律义务从应急预案方面看,我国在“非典”之后进行了构建,基本形成体系。2003 年,一场突如其来的“非典”使全国人民陷入了巨大的恐惧之中。但是勇敢的中国人并没有被吓倒,相反,我们在危机的过程中逐渐认识了危机并从容地应对了危机。在危机过后,党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届三中、四中全会明确提出,要建立健全社会预警体系,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。2003 年5 月7 日,国务院第7 次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》。2005 年1 月26 日《, 国家突发公共事件总体应急预案》经国务院第79 次常务会议讨论通过,4 月,国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定,同年5 至6月,国务院印发四大类25 件专项应急预案,80 件部门预案和省级总体应急预案也相继发布。2006 年1 月10 日起,国务院授权新华社陆续摘要播发五件自然灾害类突发公共事件专项应急预案和九件事故灾难类突发公共事件专项应急预案。至此,我国应急预案框架体系初步形成。
    危机管理作为一项世界性课题,其本身就是在不断的危机中总结并提升政府和公众应对危机的能力。虽然我国在应对危机方面进行了不少的工作,也取得了一定的成就。尤其是《国家突发公共事件总体应急预案》颁布后,在应对“2.15 巴基斯坦血案”时,只用了短短四天。“与以往类似事件相比,这一次的应变显然更快、更高效。”但是,我国目前的危机管理体制还存在不少的问题,应该在不断的实践中得到完善。1. 制定一部统一的《紧急状态法》。《紧急状态法》虽然不能避免危机的发生,但是能够避免紧急状态下出现法治危机。英国、美国、德国、法国、日本等发达国家和一些发展中国家,都建立了自己的紧急状态法制度。我国目前危机事件频繁出现,成为影响经济和社会稳定发展最重要的不确定因素。在我国目前制定的单行法中,存在着在危机事件中缺乏统一的法律指导,从而分散领导权的问题。当然,在《国家突发公共事件总体应急预案》中规定了国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。但是,应急预案与法律相比,其法律效力相对较低。因此,制定一部统一的《紧急状态法》是我国危机管理的重中之重。2. 制定《信息公开法》。由于危机事件的突发性、不确定性以及后果的严重危害性,导致了一般公众在危机事件中的恐慌。同时,公众不能得到可靠有效的信息也是一个比较重要的因素。2003 年的防治“非典”工作中,前期由于信息不公开,导致全国上下一片恐慌,到后期,在国务院的领导下实行信息公开,结果得到全国公众的普遍支持,迅速解决了“非典”疫情对我们的影响。在《国家突发公共事件总体应急预案》中规定:“突发公共事件的信息发布应当及时、<
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