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我国公共危机管理机制探索

来源:  录入时间:2007-09-27 12:09  【字体: 】  打印  关闭

摘  要:建立科学的公共危机管理机制是当前我国公共危机管理中面临的一个重要课题。我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手:强化危机意识;建构完善的法律体系;加强官员问责制度,修正考核体系;完善信息沟通机制;建立危机预警机制和管理机构。
关键词:公共危机    危机管理    管理机制
    美国学者罗森豪尔对于危机的界定是: “ 危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件在公共管理领域中,危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。它意味着在社会中,一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开,使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平,如海啸、地震、飞机失事、恶性疾病流行、恐怖事件、民族冲突等,迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应,采取控制或调节行为,以维持系统的生存,如果举措不当,就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。国际上,公共危机管理通常指危机发生时,政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。在经济全球化、信息全球化的今天,公共危机管理更是受到了全球各国的重视,是否具备一套完善的公共危机应急机制对于一个政府来说至关重要,对公共危机的处理是否及时有效决定了社会公众是否会对该政府的行政合法性和执政能力产生质疑。世界著名政策学家叶海尔·德罗尔在《逆境中的政策制定》一书中曾经说过: “ 危机应对( 危机决策)对许多国家具有极大的现实重要性,对所有国家具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命,有效的危机应对就越是显得关键。危机中做出的决策非常重要而且大多数不可逆转。”
    由此可见,有效处理危机,维护社会秩序,是任何一国政府都不可避免的重要问题,也是政府必备的行政能力之一,它既体现了政府的治理水平, 也影响到国家经济政治的发展。因此,我国政府必须加快完善公共危机管理机制。通过对公共危机事件的反省与思索,笔者以为我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手。
    一、强化危机意识
    有效的危机管理需要全社会的危机治理意识,危机意识是危机治理的起点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性,充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性,克服侥幸心理和麻痹大意思想,切实做好公共危机防范工作。危机管理中有一个生动的比喻叫“ 温水煮蛙”,意思是如果将一只青蛙扔进沸水中,青蛙会马上跳出来,但是如果将一只青蛙放入凉水中逐渐加热,青蛙会在不知不觉中丧失跳出的能力,直至被热水烫死。公共危机也是一样,一些小问题日积月累,就会使政府逐步失去解决问题的能力。因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制,更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之,各级政府必须要有忧患意识,要能寓危机管理于日常的制度建设和管理之中,优化政府常态管理。在日常的公共决策中,以广大群众利益为先导,采取科学民主的决策方式,在源头上降低危机事件发生的可能。
    二、建构完善的法律体系
    依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略,政府的所有管理行为,包括危机治理必须依法进行。法治是政府进行危机管理的必由之路。无论是常态还是危机状态下,政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则,政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。公共危机管理发达国家的成功经验之一,是他们有比较全面的公共危机管理法律框架,在紧急事态面前,有法律依据,政府应该做什么,公民应该做什么,相关的社会组织应该做什么, 法律有基本的甚至是详尽细致的规定。如英国的《传染病法案》和《公共卫生法案》、日本的《关于传染病防治和对传染病患者治疗的法律》、美国的《紧急公共卫生权限法律范本》和《联邦应急计划》、德国的《传染病防治法》、加拿大的《检疫法》、法国的《紧急状态法》等。我国已经颁布了《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国传染病检疫法》、《突法性公共卫生应急条例》等法律法规,但是,从总体上来看,体系尚不完整。一是紧急状态法律制度不统一,每个单行的法律只能适应一种紧急状态,一旦紧急状态产生的原因复杂,就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制;二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰,特别是一些必要的行政程序缺乏,很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞;三是公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害,但无法得到法律上的有效救济。因此,针对我国突发性公共危机的特点,亟需建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度,满足法律体系中两个相互关联的标准:第一,法律体系的全方位内涵,囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法,以及具体管理环节的实施细则。第二,法律体系的协调统一,在全方位体系建设的基础上,宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突,发现问题能够及时纠错和补救。这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任,建立较为完善的公共危机管理法律体系,用法律保证应急减灾的胜利。
    三、加强官员问责制度,修正考核体系
    公共危机治理是各级政府部门的职责和责任,一个负责任的政府,是不容许出现不负责任的官员的。发生于2003 年春的SARS 事件给了我们一个惨痛的教训,由于有的政府官员漠视民众的利益,从而使民众付出了巨大的代价。我国政府官员经过授权拥有公共权力,同时必须接受监督。权力与责任是统一的,有权必有责,用权受监督,这是依法行政的基本要求。只有建立起“ 官员问责”制度,用与其权力相对应的责任追究或承担机制以及各种监督手段加以督促,才能使官员树立起依法行政的责任意识。“ 问责制”下,贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职,有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感,提高他们的责任心。在加强“ 问责制”的同时,要进一步修正考核体系,坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准,尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系,强化政府的社会服务功能,加快电子政务建设,实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化,扩大公民的政治参与,树立统一的“ 以人为本”的理念,始终坚持最广大的人民群众是衡量政府绩效的最终标准。
    四、完善信息沟通机制
    公共危机具有突发性的特点,当社会面临重大危机、人们的生存与安全突然受到威胁时,便会陷入极度恐慌之中,为了减轻或消除心理上的紧张与压力,人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息,当人们获取的信息不足时,就会出现各种流言。这时,政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息,以官方的权威来稳定民心,消解公众的紧张与焦虑情绪。只有及时地传递真实的信息,才能正确引导公众在危机事态中保持理性, 不产生过激反应和行为,如果传递虚假信息,公开程度越高,造成的误导作用亦将会越大,也就越不利于危机的解决。而且,及时公布信息有利于提高政府的公信力,垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任,从而降低政府的公信力,并且会影响政府危机管理系统的运行效能。
    完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用,提高危机管理的信息透明度,不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员,群防群控,缩短危机周期。在公开危机信息时,要通过召开新闻发布会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通,确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
    五、建立危机预警机制和管理机构
    从对公共危机处理较成熟的国家的做法我们可以得到相关启示。英国政府许多部门都有紧急应变机制,不同部门各有一套紧急措施,如反恐怖袭击、应付罢工和动乱、处理重大交通事故以及突发疫情、化学污染、电脑病毒等,一旦有严重的突发事件,各有关部门可以马上启动自己的应急机制,相关部门予以支持和配合。由于危机事件具有高度的不确定性,因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构,以搜集分散的各类信息,同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任,从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案,建立突发事件的预警监测制度,定期、定点对可能的危机范围进行科学预测,并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。常设性危机管理机构作为危机的领导、控制和协调中心,可以在危机发生时加强各地区、各部门、各级政府之间的协调,调动各类资源,对危机做出有效反应。在公共危机全球化的今天,危机管理机制面临着各种新的挑战和考验,要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性,以适应现代社会新的发展要求。

    参考文献:
   
    [1]罗伯特·希斯%危机管理面[M]王成,宋炳辉,金瑛,译.北京:中信出版社,2001.
    [2]北京太平洋国际战略研究所.应对危机[M]北京:时事出版社2001,1.
    [3]唐钧.从国际视角谈公共危机管理的创新[理论探讨,2003,(10)
    
    [文章作者]刘卫
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