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论政府危机管理

来源:  录入时间:2007-09-27 12:09  【字体: 】  打印  关闭

[摘 要] 危机是一种不稳定的状态,随时随地都有可能发生。但危机有其规律性,是可以预防和避免的。政府在危机管理中应采取快速反应积极应对的策略,建立危机预警、危机处理和善后评估机制,变危机为机遇。
[关键词] 危机  危机管理  
  人类进步的历史,就是在不断同各种危机斗争中成长的历史。危机虽然不可避免,但如果有一套科学的管理机制,我们就能从容应对,并且把损失减到最小程度。这次“非典”,让人们意识到建立政府危机管理体制是如何的重要。建立一个有效的危机控制与管理机制,提高政府危机处理的能力,将危机状态下的社会有序地管理起来,使危机给社会造成的危害降低到最小程度,无疑是政府管理活动中的一项重要内容。
  一、处理危机维护社会秩序是政府的职责
  危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。从基本动因的角度,危机可以分为两大类,其一是由自然灾害和人为因素引起的突发性事件,前者如水灾、地震、台风、干旱,后者如核泄漏、火灾、质量事故。其二是由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱,该类危机由一定的社会问题诱发,诸如战争、暴力对抗、恐怖主义事件。[1 ] 无论哪种危机的爆发对社会生活的危害性都是显而易见的。由突发性事件所产生的社会危机常常会在很短的时间内导致社会偏离正常轨道,从而对社会公共安全和社会心理造成较大的破坏性影响,社会的生活秩序被打乱,人民的人身和财产的安全受到威胁。而现代社会中,危机的发生已经成为社会生活中一种常见的现象,每一个国家都可能遇到不同的危机挑战。因此如何面机管理; 政府对这些危机,能否迅速地恢复社会的正常秩序,是世界各国政府都非常重视的问题,也是评价一个国家或政府的能力的重要标准。因为从一定意义上说政府成立的目的就是为了建立稳定的秩序,政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者,也就必然要承担危机管理的职责。
  政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理。目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力,及时、有效地处理危机,恢复社会稳定,恢复公众对政府的信任。[ 1 ] (99) 对社会危机进行管理是政府管理的重要职能和责任。在如上的划分中,对于后一类直接影响到国家政治稳定的社会危机事件,政应危机管理作用的重要性是不言而喻的。而对于前一类的危机事件,如果作为政府对危机的预防、应急计划、实时应对、事后处理等方面都有所考虑、训练,显然,效果的发挥就更加可以确定,也便于更有效地在短时间内尽可能地减少损失。但是如果处理不力,却会让公民直接而深刻地感受到政府效能的低下,严重丧失公信力,那么即使不爆发动荡,也是形成社会失稳的潜在隐患。任何社会的正常运行与发展都立足于社会稳定的基础之上,稳定的秩序才能保障人的生命、财产、自由和安全,才能保障社会的进步与发展。因此作为人民的政府应该时刻把人民的安危、社会的稳定放在首位,必须有责任意识和危机意识,居安思危,在危机到来之前,就制定出处理可能出现的各种危机的预案,一旦危机爆发就有可能做到处惊不乱,把握处置危机的主动。如何对危机做出反应和管理危机过程,就显示出一个政府的管理水平、政府负责任程度以及政府能力。
  二、政府危机管理的基本原则
  危机事件种类繁多、危害严重,每种自然灾害事故和人为事故往往由一系列不同的阶段组成,而且危机事件的每一个阶段往往都有着各自的特点。但从总体上审视其基本特点,政府应对危机中依然蕴涵着一些普遍规律性的原则。为了有效地预防危机、管理危机、扩大对危机事态的控制能力,必须从危机的基本特点入手,探讨危机状态下管理的基本原则,以作为解决危机的战略性、策略性的指导。
  (一) 积极预防和快速反应的原则
  危机具有两重性,危机不仅意味着威胁、危险,更意味着机遇。所以危机管理应奉行积极预防的行为准则。各级政府必须在危机没有发生时,科学预测、正确判断、未雨绸缪,以高度的责任感做好各种防范工作,将危机的发生几率降低到最小。而且因为有了充分的准备,在危机不可避免地发生了以后,就能够快速反应,为各种危机提供有效的应对措施,从而就有可能将危机的损害降低到最小,甚至转危为“机”。
  (二) 果断处置与协调运作的原则
  一旦社会进入危机状态,政府就必须迅速有效地控制危机状态的区域,谨防事态的扩大,将危机消除在始发阶段,制止危机状态的蔓延。政府要行使紧急处置权,如发布紧急状态法令、宣布终止日常法律的效力,对发生危机状态的区域实施戒严、宵禁、军事管制以及其他形式的紧急处置,以非常手段来迅速执法。果断处置,就要强调维护政府权力的高度集中,防止权力分散,各行其是。[2 ] (95)政府拥有大量的社会资源,这就使它在整个危机管理系统中起着主力军的作用,但同时其在资源、人员结构、组织体系等方面也存在着先天性的局限性。因此,不管是在危机事件发生后的灾害救助阶段,还是在前期的危机预警阶段,参与危机应对的人员和力量都有来自非政府组织、社会的加入。即使政府自身的人员和力量也来自各个部门和方面,包括交通、消防、食品、公共设施、医疗服务以及军队、武装警察官兵等,所以,危机应对中的协同一致运作十分重要。突发事件的不可回避性以及突发事件应急管理的紧迫性,要求政府在事件发生后,不同职能管理部门之间实现协同运作,明晰政府职能部门与机构的相关职能,优化整合各种社会资源,发挥整体功效,最大可能地减少损失。[ 1 ] (104)
  (三) 常态管理与非常态管理相结合的原则
  对于政府以及其他组织而言,危机事件的实质,是典型的非程序化决策的问题,处理突发事件是一种非常规决策。因此也可以说危机管理是一种非常态管理。由于危机状态的特殊性,要求政府在危机时刻的管理活动应当具有不同于常态管理的特征。这种非常态管理通常与我们日常生活中的常态政府管理具有很大的差异,在管理权力的大小、权限、资源调动、管理手段、程序以及相应的制度、组织机构等方面体现出特殊的性质和要求。[3 ]管理情景是非常态的,因此只有突破管理的常态假设,建立有效的危机管理机制,才能大大降低管理体系的脆弱性。使政府在遭遇突发性危机事件时具备应急防范能力,快速应对,有效控制危机局势。另一方面,常态管理必须从危机事件的管理过程中吸取有益的经验和教训,“非常态”措施逐渐形成“常态”机制。建设新的机制,往往不是在平常时期,而是在非常时期。危机中对事态的超常规处理,是对原有机制的一种超越和突破,这种突破在平常不太可能发生,它的合法性始终受到日积月累所形成的惯性化力量的抵制和质疑。危机赋予了打破常规以合法性,重要的是,如果继续致力于巩固和推进这种合法性,这种非常、但从长远来说又为国家制度建设所需求的新机制,将可能能够有效排除阻力,转化为平常时期的新惯例。如抗击和防治非典进入关键时期时,中央和各级政府采取了一系列“非常措施”,取得了显著效果。“非典效应”是“非常态”的社会现象,但它为我们在“常态”条件下建立公共卫生预防体制、应对突发事件的危机管理机制、形成高效率的行政管理体制,提供了一个珍贵的研究范本。
  三、政府危机管理机制的建立和完善
  任何社会组织都是一个系统,政府危机管理职责的履行也是这种系统功能的基本要求。政府要履行好危机管理的职责,就必须从系统的结构和功能要求方面建立和完善政府危机管理的机制。众所周知,管理是一个过程,是一条线,而不是一个点。危机管理也具有管理的这种本质特点,政府危机管理机制的建立和完善也要符合这一要求,体现这种特点。从过程性来看,政府危机管理应包括危机预防、危机寻查和识别、危机克服和善后处理等几个阶段,那么,政府危机管理机制的建立和完善也可以依照这几个阶段来进行。
  (一) 建立危机预警机制
  政府应当建立危机预警机制,以及时捕捉危机征兆,及早发现问题。因为越早发现存在的威胁或机遇,就越有可能控制住问题。危机预警机制应包括以下几个方面:第一,设立应付危机的常设机构,由决策中心的负责人、各职能部门、辅助参谋部门等主要按矩阵制组织结构形式配备完成,并将危机管理放在决策层来考虑和管理。这样,危机发生时,就能够迅速地展开工作;第二,建立高度灵敏、准确的信息监测系统,及时收集相关信息并加以分析、研究和处理,把隐患消灭在萌芽状态;第三,建立诊断制度,包括自我诊断和他人诊断,从不同角度、不同层面进行检查、剖析和评价,找出薄弱环节,采取相应措施;第四,开展政府雇员危机管理培训和全民危机管理意识教育,增强全社会特别是政府雇员危机管理的意识和技能,一旦发生危机,全社会和政府能以较强的心理承受能力和应变能力来处理;第五,强化公关意识,加强公众沟通,使政府与社会各界包括新闻媒介、社区公众等保持良好关系,在危机发生时能得到公众的谅解和支持。
  危机预警机制的建立不但可以减少危机发生的可能性,同时还为政府处理危机事件打下良好的基础。在此意义上,危机管理预案的设立至为重要。虽然,并不是所有的危机事件都能在事先通过危机预警得以避免,因为危机是无法准确预测的,但是,政府必须为危机做好准备,加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金等等。在为危机做准备的过程中,危机管理预案的制定包括通信计划以及重要关系的建立等,就是必不可少的了。美国最大的国防公司———洛克希德—马丁公司中心位置就有一整套文件系统,保存着与公司所有重要部门的每一位成员书面联系所需的一切资料,保证在危机发生后公司能及时与所有相关机构和个人保持联系。该应急系统可以保证2 至3 天内公司的信件到达17 万成员和4. 5万股票持有者手中,充分体现了现代危机管理的及时、快捷和高效的特点。相比较而言,我国很多机构很多部门,缺乏应对危机预案,使得人们在危机面前束手无策。甚至我国在很多事关国家利益的重要战略物资的安全体系建设上严重不足。以我国的<
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