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政府创新危机管理体制的若干要点——日本阪神大地震个案分析

来源:  录入时间:2007-09-27 12:09  【字体: 】  打印  关闭

摘  要: 1995年1月发生在日本大阪、神户一带的“阪神大地震”是日本自1923年关东大地震以来受灾损失最惨重的一次。除了7级大地震本身的超强破坏性以外,日本政府在这次公共危机管理中的严重失误则是造成震灾恶性后果的人为原因。日本政府在阪神大地震中所表现出来的危机管理观念及其行为方式等充分说明科学的危机防范意识、权变的危机管理机制、通常快捷的信息传递渠道、协调的危机管理体制是创新政府危机管理体制的关键要素。
关键词: 政府    公共危机管理    体制创新    日本阪神大地震
    “危机管理”概念在企业界中较早使用,主要指企业防备和应对那些威胁企业生存的突发性风险事件;而政府公共管理范畴中的危机管理则是相对于维持社会正常生活秩序而引入的概念,即政府为了应对自然灾害、技术性灾害、恐怖事件、金融危机、大规模传染性疾病等各种危机事件的袭击,所采取的一系列计划和行动措施,主要包括危机监测、危机防范计划、危机决策、危机处理等。
    随着信息化、多元化和经济全球化的发展趋势,政府所面临的管理环境也越来越开放化和复杂化,特别是震惊世界的2001年美国9·11恐怖事件、2002年俄罗斯人质事件和2003年恶性瘟疫SARS事件,使公共危机管理在政府工作中占据的地位越来越重要;有关政府公共危机管理的研究也就成了许多国家政府部门和行政管理学者共同关注的新课题。2003年在中国爆发的SARS事件,同样引起了我国政府对公共危机管理的高度重视;创建适合中国国情的危机管理体制也提上了政府的议事议程。但是,由于我国正处于社会转型时期,推进政府管理创新的任务繁重,特别是政府公共危机管理,在法规制定、职权划分、机制运作等方面都有待进一步深化和完善。如果能够借鉴国外的经验和成功做法,吸取教训,少走弯路,那么不仅仅是有利于健全我国危机管理体制,而且还会减少风险,降低管理成本,产生相应的社会效益和经济利益。为此,本文选择了能够充分显示日本政府公共危机管理失败教训的典型事例———“阪神大地震”作为个案研究,从政治学、管理学、系统论的角度提出了创新当代政府公共危机管理体制的若干要点,以供探讨和参考。
     一、树立科学的危机防范意识无论任何个人或组织,如果没有危机意识就不可能有具体的危机防范行为;没有对危机足够的、正确的认识和与此相关的科学知识,是不可能真正做好危机管理工作的。危机防范意识的正确与否将直接影响危机管理的质量。日本作为一个实力雄厚的经济大国,有足够的资金和技术支持政府的公共危机管理工作。但是,如上所述,政府公共危机管理的意识如果不明确,对危机管理的重要性认识不够,或者是防灾救灾观念不正确,即使具备优越的物质条件,也很难搞好公共危机管理。比较日美两国政府在预防直下型地震上不同的管理观念与对策,可以说明树立正确的公共危机防范观念是何等重要。阪神大地震之前,日本政府在观念上、策略上并没有把公共危机管理作为一项重要和必须的任务来对待,防灾救灾思路也有其局限性,非军事威胁以外的危机管理尚未纳入国家安全保障体系。虽然,为了预防和应对公共危机事件, 1986年日本政府在内阁官房设置了安全保障室、情报调查室、外政审议室和内政审议室等机构,由此形成了在内阁官房长官领导下的、以安全保障室为中心的公共危机管理体系。但是,由于公共危机管理观念的淡薄和偏颇,“内阁安全保障室作为危机管理的中枢组织,在预算和人员编制还没有相应的投入,尤其是它还缺乏统一的指挥和领导的职能”。在预防直下型地震方面,日本中央防灾会议只是制定了具体措施不落实、操作性不强的“南关东地区直下型地震对策大纲”;政府财政预算援助的对象是那些可以预测到地震的地区,而对于很难预测到的直下型地震,其防范和救助反而没有资金投入。按照西方的某些检测标准,经济一流的日本,当时的国家“安全度”只相当于泰国、越南等第三世界国家。与此相反,美国冷战后开始调整本国的安全保障体系,把环境破坏、毒品、自然灾害等都纳入了国家的安全保障体系,政府公共危机管理的观念已不仅仅局限于军事防御。对于直下型地震,美国一直是当作核战争来预防的,认为直下型地震在危害上有两点与核战争相似,一是无法预测的突然袭击;二是对城市的无可抗拒的和难以想象的破坏力。正是在这种危机观念和防灾思路指导下,拥有支配美国联邦灾害救援基金1O多亿美元的财政大权和协调指挥全国所有州政府、地方政府公共危机管理的行政大权的美国联邦危机管理厅(federalEmergencyManagementAgency) ,才能在1994年1月17日美国洛杉矶地震(震级6. 8级)中反应迅速,行动及时,应对得力,充分发挥了公共危机管理的职能,有效地控制了灾情和减少了损失,得到了举世公认的好评。无独有偶,就在美国洛杉矶地震发生的第二年,几乎是同一天的同一个时刻,日本阪神大地震爆发。大地震发生后,日本政府反应迟钝,内阁安全保障室在紧急关头也未能及时有效地发挥作为中央政府公共危机管理中枢的作用,信息传递缓慢,应对措施不当,把7级大地震仅当作一般的灾害来处理。结果导致死亡及失踪6 000多人,受伤人数高达4万多,房屋损坏近25万幢,引起了社会舆论的强烈指责,在一定程度上动摇了政府存在的合法性。可见,强化政府公共危机管理的观念、正确认识危机的危害性是搞好公共危机管理工作的第一步;危机带来的最终后果在很大程度上取决于对危机的认识、态度和管理意识;危机管理观念的偏颇和淡薄所导致的危害不仅会使国民生命财产遭受不必要的甚至是巨大的损失,而且也会加快政府组织系统内正熵的发生进程,在一定程度和范围内动摇政府的公信力和合法性。因为,按照民主宪政的理论,一个政府存在的合法性意义就在于最大限度地满足社会公共生活的需要,保障社会的基本秩序。同时由于危机所涉及的范围大多为社会公共领域,如公共安全、公共设施、社会保障等,其后果通常是破坏社会公共生活的正常秩序,除了在生命和财富上带来巨大损失,更为严重的是在社会心理层面引起普遍的恐慌和骚乱,直接威胁到社会的稳定和安全。因此,作为人们企图摆脱各种社会问题以获取正义、民主、自由、公正和福利而做出理性选择的政府,必须承担起遏止和处理公共危机的责任,充分发挥主导作用以减少危机对社会公共生活的危害。而实现政府这个职能目标的前提条件之一就是政府决策者及其管理者首先必须树立正确的公共危机管理观念,认识危机并对其危害进行预想和预测,从长远的管理战略出发,制定防范和应对危机的策略,把握危机管理观念与管理环境的密切关系和不断发展变化的国际国内环境,及时调整公共危机管理工作的重心,保持公共危机管理观念、思路与危机管理环境的一致性,在心理上和物质上做到常备无患,一旦危机爆发才能够积极有效地应对,减少危害,迅速恢复社会正常生活秩序,尽到政府公共管理的职责。
    二、建立权变的危机管理机制
    应对危机能真实地反映一个国家的综合实力和政府公共行政管理的水平。危机的紧迫性和破坏性更能考验一个政府是否能在最短的时间内,调动人力资源和物力资源来控制危机和解决危机。阪神大地震除了反映出日本政府在公共危机管理观念上的潜在问题外,更为显现的是暴露了日本政府公共行政管理机制中的薄弱环节。众所周知,二战后日本非危机环境中的政府公共行政管理受美国的影响比较大,无论是理论上还是实践上都重视公共行政管理的法规和程序;依法行政的制度安排使其管理机制稳定、精确、可靠和高效,为日本社会和经济的发展作出了贡献。但是,日常运转正常、有效的政府公共行政管理机制在阪神大地震中为什么就失灵了呢?对此,我们可以借助于生态行政学的理论来解释。生态行政学提出了公共行政管理与行政环境的问题,认为行政管理与其所施加影响的对象———行政环境不仅是相互作用、相互影响的,而且二者之间还应保持一种经常的、动态的生态平衡,称之为生态适应。生态适应论要求政府公共行政管理必须适应外部环境并具备与其产生互动的功能,即政府的管理观念、计划、决策、行为方式等必须正确反映行政环境的客观现实,政府的运行机制、职能定位、组织设计等也要适应外部行政环境的需要。所以,日本政府在常态环境中运行的一套标准化、程序化的公共行政管理机制,当行政环境有所变化时,适应功能不强,缺乏机动性和灵活性,在遭遇突如其来的大规模危机袭击时便无所适从而产生结构性和机能性的障碍。例如阪神大地震前曾规定,警察厅和消防厅收集的灾情信息都必须要经由国土厅才能送达首相官邸。这样的信息传递机制虽然规范性、程序性强,但是在危急的关键时刻就变得机械和死板了,以至于首相不能在阪神大地震发生后最快的时间内获取来自官方的情报,反而和普通市民一样通过电视才知道自己的国家发生了如此重大的灾情,更遑论发挥首相的指挥权了;与美国总统在洛杉矶大地震仅9分钟后就收到来自FEMA情报的快速反应机制形成了鲜明的对比。又如,日本自卫队法曾规定,自卫队参与地方救灾工作,所在地的知事事先必须以书面的形式请求自卫队派出,否则电话、传真等方式均无效。所以自卫队在阪神大地震初期,迟迟不行动起来救灾抢险,致使火灾蔓延,灾情扩大,延误了抢救的最佳时机。此外,日本政府在常态环境中的政策形成过程具有自下而上、各部门充分协调的特点,这也影响了其危机管理机制运行的速度和效能。一项政策形成的过程复杂,所涉及的部门多,可能会比较周全和成熟。但是,如果在危机状态下仍然遵循这样的方式和程序制定对策,那只能是拖延时间,削弱政府的管理能力并造成严重后果。阪神大地震当日上午,首相及大臣们不是首先进入紧急状态,快速制定应对策略,反而是按照预定的程序召开例行的内阁会议。内阁会议结束时,神户市的长田区早已是一片火海。内阁会议通过的、设置在国土厅的“平成七年兵库县南部地震灾害对策总部”,在地震后6小时才组织召开了第一次对策会议。而以首相挂帅的政府救灾对策总部是在地震发
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