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正确认识公共危机管理中的几个关系

来源:  录入时间:2007-09-27 12:09  【字体: 】  打印  关闭

摘   要: 通过对公共危机管理中“危机管理”与“常态管理”,政府干预与公众参与,管理模式的本土化与借鉴国外经验,信息自由披露与舆论合理导向,以及制度安排与硬件建设五个关系的分析,认为正确认识和处理上述几个关系能及时纠正公共管理中的认识误区,从而利于公共管理的有效进行。指出提升政府公共管理的危机管理意识,合理进行公共舆论导向,正确对待公共危机管理中制度安排同硬件建设的辩证关系是高效、正确处理公共危机事件的前提,是提升公共管理整体水平的根本保证。
关 键 词: 公共危机  常态管理
  2003 年波及世界范围内几十个国家和地区的SARS 事件成为考验现代政府如何快速、有效处理社会公共危机事件的突出例证。对于如何高效、及时地处理公共管理中类似SARS 事件的公共危机问题,仁者见仁,智者见智,有的人认为应该加强政府干预并真正实现政务公开;有的人认为应该改革和完善社会医疗保障体系,同时应建立常设性公共危机处理机构;还有的人认为应该学习和借鉴国外发达国家公共危机管理模式,等等。这些建议从不同侧面反映出公共管理本身仍存在着亟待解决的问题。本文认为:只针对政府如何应对公共危机事件本身的探讨是不够的,为从根本上提升政府危机管理的水平,除了应该加强上述诸多方面的管理之外,还应正确认识和处理共危机管理中的几个关系。
  一、正确认识公共管理中“危机管理”与“常态管理”的关系
  公共管理( Public Administ ration) 是指“政府运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或社会的局部提供所需要的管制与服务功能”[1 ] 。在相对平稳的社会运行态势下,公共管理大都属于“常态管理”或“常规管理”,也即我们通常理解的公共管理。但随着社会发展速度的加快,现代信息社会复杂程度的不断提高,社会各因素相互作用、相互依赖,各种突发性公共危机的发生加大了公共管理的难度,现代政府公共管理的不确定性增强,社会风险性增大。区别于常态下的公共管理,人们把处理突发性公共危机事件的管理,称之为公共危机管理或政府危机管理,比如美国的“9111 事件”、“SARS事件”等。区分“常态公共管理”与“公共危机管理”在于强调危机管理,但从公共管理的本质特征来看,公共管理作为一种处理各类公共事务的过程管理,应是危机事件与常态事件的统一体。实际上,公共危机管理并不是新事物,几乎所有的国家都会遇到诸如地震、干旱、洪水、流行病、飞机失事、火车出轨等突发性事件引起的社会危机事件。在现代公共管理领域中,确切区分何者是常规性公共管理,何者是非常规性公共管理或危机管理是很困难的。在常规性公共管理当中常常潜藏着非常规性的管理因素,而在非常规性公共管理中也蕴涵着常规管理的一般规律。所以,公共管理的“过程论”强调在公共管理中应寓非常规管理的意识于常规公共管理实践当中,不应把两者教条地割裂开来,而应在日常公共管理实践中,把一种管理的危机意识贯穿管理始终,并建立相应的机制防止危机的发生。古人云:“凡事预则立,不预则废”,公共管理更是如此。在危机不可避免地到来之时不能手足无措,应在常态管理的基础上提出并果断实施应急方案。由此,在公共管理领域当中,“常态管理”和“危机管理”两者具有辩证统一的关系。没有绝对的“常态管理”,同样,也没有绝对的“危机管理”。正确认识并注意处理好公共管理中“危机管理”和“常态管理”的辩证关系,将有益于克服日常公共管理中的麻痹思想, 有效避免和正确处理公共管理危机事件。
  二、正确认识公共危机管理中政府干预和公众参与的关系
  在公共危机管理中,由于政府具有其他任何正式社会组织或非正式社会组织所不具有的优势、权威和强制力,所以政府必然成为管理的核心主体,但缺乏公众的有效参与,任何公共管理都不会顺利实现,公共危机管理尤其如此。在公共危机事件中,危机对社会个体所造成的冲击比以往任何时候都大,个体对于利益的诉求也更强烈,公共利益和个体利益之间以及个体利益之间会爆发常规公共管理状态下不可能发生的冲突与矛盾。如果处理不好危机管理中各种利益群体中的利益平衡问题,就会使本来陷入混乱的危机管理更加混乱和无序;相反,如果采取有效措施,使所有危机事件中的人们都能主动参与到危机事件的处理中来,配合或至少不抵触政府公共管理部门采取的行动,就会有效缓解公共危机中各方利益的冲突,在体现大多数民众意志,保障他们权利的同时,又能最大限度地尊重某些利益集团的合法利益,寻找公共利益与个体利益帕累托优化点,实现公共利益与个人利益平衡的价值目标。由此,公共危机管理成果的好坏不仅取决于政府自身的努力程度,同时,也最大限度地取信于民众,获得其理解、参与和支持也是必不可少的。在我国防控SARS 的整个过程中,如果没有广大医护人员和民众的积极参与,SARS 危机将不仅会成为公共卫生系统的危机,而且还可能酿成公共管理系统的整体危机。
  三、正确认识公共危机管理中管理模式的本土化与借鉴国外经验的关系
  一般来说,公共危机管理中的“危机”具有两种属性,一是“危机”的共同属性;二是“危机”的特殊属性。对于前者,比如地震、洪水、空难、新型传染病等,这些危机本身常常不因危机发生的地域或时期而有所不同,因此,对这类危机,各个国家或地区都会采取类似的危机处理模式,具有共同属性。对于后者,则存在“危机”性质的特殊性,比如政治动乱、恐怖袭击等,这些危机都与各个国家或地区的国内政治条件、经济状况以及文化传统等因素直接相关,这些因素在不同国家或地区间表现出巨大的差异性,出现危机的原因也不同,因此,处理这类危机事件所采取的措施就必须考虑到地域差异性或文化差异性等因素。这就表明:评价不同政府危机处理机制的优劣,不能单纯从综合国力的强弱来考虑,不能简单地认为只有发达国家才有最优化的危机处理机制。罗伯特·达尔(Robert Dahl) 在《行政学的三个问题》中指出:“从某一个国家的行政环境中归纳出来的概论,不能够立刻予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究后才可以判定”[2 ] 。对于处理不同地域、不同文化背景下的公共危机事件,客观上要求一国政府必须与特定的环境结合起来进行考虑,在公共危机事件中逐步积累危机处理的经验,找到适合本国的危机处理模式,把危机处理模式的本土化同借鉴国外危机处理经验有机地结合起来,任何照搬其他地域或文化环境下处理公共危机事件的做法都不足取。比如,采用中西医结合来预防和治疗非典就比单纯采用西医治疗效果明显。
  四、正确认识公共危机管理中信息自由披露与舆论合理导向的关系
  随着信息社会的到来,作为消除不确定性因素的信息本身,其意义和价值已逐步得到人们的广泛认同,公共管理中信息价值更是如此。在现代社会,由于媒体能最大范围地接触公众,最大程度地接触信息本身,凭借其独特的社会角色,已逐渐成为一支重要的社会力量。由这些媒体发布的信息不仅可能发挥其消除不确定性因素的积极作用,为公共管理提供通畅的沟通渠道和管理助手,同时,也可能会因传播失真或虚假信息而误导公众,成为阻碍正确公共决策的消极力量。媒体具有的这种属性使其在公共管理中,既约束、影响着政府或其他商业集团的行为,又同时受政府或其他商业集团影响和制约;既引导公众,又迎合公众。在危机事件中,人们面对突发事件往往束手无策,会比平日更强烈地信任、依赖和追随媒体,相比之下,政府的声音却似乎变得渺小了。因此,在公共危机事件中,作为公共管理部门,及时、准确地进行信息发布就显得尤为重要,封闭信息会使公众被迫听信、接受虚假信息,进而严重影响危机事件的处理结果;而发布虚假信息将使政府失信于民众,加剧公共危机的复杂程度。由此,在危机事件的处理中,公共管理部门应充分发挥媒体工具的作用,合理进行舆论导向,引导公众的理性行为,避免非理性行为的滋生。政府能否做到既让民众正确了解相关信息,又能引导民众向有利于危机解决的方向发展是考验一个政府处理危机事件成熟与否的关键。因此,正确认识公共危机事件中信息自由发布与舆论合理导向的关系,对于妥善处理危机事件将起到重要作用。
  五、正确认识公共危机管理中制度安排与硬件建设的关系
  公共危机具有突发性、破坏性和难以预测性等特征,在公共危机处理中,合理的制度安排和完善的硬件建设都不可或缺。但在日常公共管理中,常会出现重视一方而忽视另一方的问题。合理的危机处理制度安排作为一种应对公共危机事件的“软件”因素,包括灵活的危机预警机制、快速的危机反应机制、缜密的危机控制机制、妥善的危机善后处理机制及合理的危机评估机制等一系列制度安排。由于公共危机本身的发生具有重复性,因此,对于上述制度安排应准备多种备选方案,为处理危机事件留出足够的弹性空间。完善的公共危机应急硬件设施建设需同一国或地区的整体综合实力结合起来考虑。作为危机处理的“硬件”保障要素,既包括各种危机处理的基础性设施建设、专门的危机基金的储备,同时也包括各类专业人员的培养以及科研技术水平的不断提升。尽管综合国力的强弱将在公共危机事件中决定危机处理的速度、进程和质量,但不能把经济条件不允许作为忽视公共危机硬件应急设施建设的理由。实践证明,同危机爆发后所造成的损失相比,预先投入危机硬件建设资金则常常显得微不足道。完备的公共危机硬件应急设施储备不仅可以为公共危机处理提供硬件支持,同时,也将为公共危机处理的有序化进行提供社会心理上、公众舆论上的牢固保障,从而利于稳定社会秩序。比如及时投入使用的北京“小汤山”医院就明显减少了医护人员的感染率,对于防控SARS 起到了十分重要的作用。但从全国来看,仅仅一个“小汤山”医院是不够的,而且在其他公共领域同样需要建设类似“小汤山”医院这样的公共应急处理部门和机构。我们既应重视公共危机的制度安排,同时又应重视公共危机的硬
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