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公共行政现代化过程中的政府危机决策

来源:  录入时间:2007-09-27 12:09  【字体: 】  打印  关闭

摘  要 :  由于改革开放的深化以及全球化的冲击 ,我国正向典型的现代社会发展 ,在这一过程中危机也在不断出现并演化 。在公共行政的危机决策能力中 ,政府官员 、公共管理者的危机管理意识 、知识和能力 ,以及整个社会公民对危机的认识及应对能力是十分重要的因素 。我国政府与公众应该深刻理解危机的概念与决策特点 、危机决策的基本原则 、危机解决的国际合作等问题 。
关键词 :  公共行政    危机    决策
  中国目前正处于向现代化过渡时期 ,政治 、经济领域改革的深入发展 ,权利和利益在持续的博弈中进行着重新分配 ,导致社会稳定系统发生变化 。因此 ,社会各种危机发生的可能性有所增大 ,危机决策和危机管理考验着国家的治理能力 。本文对政府危机决策有关理论进行归纳 ,旨在为政府有关部门行政决策提供帮助 ,为行政学者的相关研究提供一些基础性的参考 。
  一 、危机的概念及其决策特点
  对危机的定义 ,学术界一直没有一个统一的结论 “危机”, 的汉字内涵可以看出既包括危险 ,又蕴含机遇 ,是转机与恶化的一个临界点 。[ 1 ]人们可以联想到一系列与危机相关的词语 ,如矛盾 、冲突 、战争 、革命 、暴力 、社会动乱等 。罗森塔尔 ( Rosenthal) 认为 ,危机就是一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生了严重威胁 ,在时间压力和不确定性很高的情况下 ,决策者必须对其做出关键决策的事件 。[ 2 ]公共危机最简单的分类 ,就是突发性灾害危机和重大社会性危机 ,突发性灾害危机又可分为自然灾害与事故灾害 ,例如 1998 年我国长江 、松花江特大水灾 ,1986 年前苏联切尔诺贝利核电站爆炸事件 ,1984 年印度博帕毒气外泄事件 。社会性危机概念至少包括以下几个要素 : 一是指国家内部与外部环境发生剧变 ,如国家内部政治经济的矛盾 、种族或民族宗教冲突迅速升级为全面的社会混乱 ,战争的可能性已发展到临界状况 ;二是对国家体制 、社会秩序 、社会成员的生命财产及整体利益 、社会所遵从的基本价值观念都构成根本性的威胁 ;三是国家有可能因此而陷入大规模的社会动荡 、暴力对抗或战争状态 ;四是由于危机发生的意外1986 年前苏联切尔诺贝利核电站爆炸件 ,1984 年印度博帕尔毒气外泄事件 。社会性危机概念至少包括以下几个要素 : 一是指国家内部与外部环境发生剧变 ,如国家内部政治经济的矛盾 、种族或民族宗教冲突迅速升级为全面的社会混乱 ,战争的可能性已发展到临界状况 ;二是对国家体制 、社会秩序 、社会成员的生命财产及整体利益 、社会所遵从的基本价值观念都构成根本性的威胁 ;三是国家有可能因此而陷入大规模的社会动荡 、暴力对抗或战争状态 ;四是由于危机发生的意外性与爆发性 ,政府做出反应的时间十分有限 。从危机发生的特性来分析 ,可以把它归纳为四个方面 :第一是突发性和紧急性 。危机时间虽然存在发生征兆和预警的可能 ,但由于真实发生的时间 、地点具有一定的不可预见性 ,而且也超越了正常的社会运行秩序和人们习惯性的心理承受能力 ,从而具有突发性和危险性 。第二是高度的不确定性 。由于环境的不确定性和人类有限理性 、信息的不对称 ,危机往往产生不确定性 。这种不确定性主要表现为状态不确定性 、影响不确定性和危机回应的不确定性 。第三是危机处理的非程序性 。决策者对于危机状态的处理时间非常有限 ,信息非常有限 ,无章可循 ,资源有限 ,危机情况下的对应策略往往更多地基于人工判断而不是科学推理 。第四是危机双重效果性 。危机会带来各种损失 ,但是危机也蕴含着机会和转机 ,如果决策者能够抓住机会 ,很可能带来整个体制上的革新 。危机造成的危害是全方位的 ,政府必须肩负起处理危机所带来的公共危害和社会失序的职能 ,化解危机产生的负面影响 ,尽量减少危机带来的损失 。否则 ,社会经济发展将不得不因此而延缓 ,政府的有效性也将受到质疑 。由于危机状态的特殊性 ,要求政府在危急时刻的管理活动应该具有不同于常态管理的特征 ,与我们常态生活中的政府管理具有很大的差异 ,在管理权力的大小 、资源调动 、管理手段和程序以及相应制度 、组织结构等方面体现出特殊的性质和要求 。而且 ,政府管理危机的这种职能也是任何个人 、私人组织或第三部门所不能替代的 。这种管理能力也是对政府的治理能力的一个重大考验 。在危机管理中 ,政府执行的是一种典型的非常规管理 、非常规决策 。这种非常规状态下的管理和决策主要体现在以下几个方面 :第一 ,决策目标不同 。由于危机发生的突然性和危害性 ,危及事态的恶化可能会带来更严重的后果 ,因此对于决策者来说首先考虑的是控制危机的蔓延 ,把危机控制在一定限度之内 。这要求决策者能够迅速果断反应 ,管理权限高度集中 ,与常规决策的民主化和科学化的价值追求就可能发生冲突 。危及决策更多的是考验决策者个人智慧而不是集体智慧 ,更应该关心的是即时反应能力和决断能力 ,而不是民主协商和全体一致 。第二 ,约束条件不同 。常规决策遵循一定的科学决策程序 ,包括分析问题 —提出方案 —选优方案—执行方案 —评估方案等程序 ,但危机决策的决策环境存在着巨大的不确定性 ,这些不确定性构成了危机决策的约束条件 。危机决策要求时间紧迫 ,往往要求决策者第一时间做出反应 。例如 1992 年印度遇到独立以来最为严重的一次宗教冲突 ,印度教教徒和穆斯林教教徒发生寺庙之争时 ,政府处理不够及时果断 ,结果导致大规模的骚乱 。第三 ,决策程序不同 。常规决策有固定的程序 ,依赖于决策的科学化和民主化 ,而且有历史习惯和经验作为支撑 。有时候 ,标准的程序化设计 ,使得常规决策无任何挑战性可言 ,因为常规决策的结果和目标都是可以预定的 。而危机决策是一种非程序决策 ,决策过程简单 ,更多依靠决策者个人经验和直觉来作出判断 ,决策结果往往不可预测 。第四 ,资源有限 。常规决策可以广泛地动员公众 、专家等力量 ,一个决策方案可以集中政府机构 、社会组织 、个体公众 、媒体等力量进行自上而下 、自下而上的反复讨论 ,可以采用计算机信息处理和模拟系统 ,甚至可以在局部地区先试点后推行 。但危机决策者信息缺失 ,决策者来不及收集相关的内部和外部信息 ,也来不及动员其他力量参与决策 。有限理性论认为 ,人类永远不可能达到一种全知全觉的情境 ,所有决策追求的不可能是最佳方案而只能是满意方案 。人可能带有主观判断 ,政策分析条件也是有限的 ,分析资料短缺 、时间有限 、人类知识有限 ,对于非常规决策的危机决策来说这种有限性就更为出 。
  二 、 危机决策的基本原则与决策现代化
  危机事件的每一个阶段都有着自己的特点 ,决策者基于各种外部因素的干扰和自身心理 、智力条件的限制 ,在决策过程中往往会顾此失彼 ,为了有效地预防危机 、管理危机和控制危机的蔓延 ,决策者必须从危机的基本特点入手 ,总结出一些危机管理的基本规律和原则 ,以作为解决危机的战略性和策略性指导 。具体来说 ,危机决策所遵循的基本原则包括以下几条 :
  1. 积极预防和快速反应原则 。
    危机管理应该首先奉行积极预防的行为准则 。我国 SARS 出现之后 ,从中央到地方的许多政府都出台了相关的紧急预警法案 ,如国务院在 2003 年 5 月 7 日召开的第七次常委会议上就通过了《突发公共卫生事件应急条例》,在危机没有发生时 ,科学预测和正确判断可以做到未雨绸缪 。政府必须以高度的责任做好各种防范工作 ,将危机的发生概率降至最小甚至可以转危为机 。
  2. 果断处置与协调运作原则 。
    一旦社会进入危机状态 ,政府就必须迅速有效地控制危机发生的区域 ,谨防事态的扩大 ,将危及消除在始发阶段 ,制止危机的蔓延 。政府要行使紧急处置权 ,如发布紧急状态 、法令 、宣布中止日常法律的效力 ,对发生危机状态的区域实行戒严或者宵禁 。果断处置就是要强调维护政府权力的高度集中 ,防止权力分散 ,要组建一个协同作战的指挥机构 ,优化各种社会资源 ,最大可能地减少损失 。
  3. 常态管理与非常态管理相结合的原则 。
    危机事件的处理是典型的非程序化决策 ,处理突发事件是一种非常态决策 ,由于危机状态的特殊性 ,要求政府在危机时刻的管理应当具有不同于常态管理的特征 。管理情景是非常态的 ,只有突破管理的常态假设 ,建立有效的危机管理机制 ,才能大大降低管理体系中的脆弱性 ,使政府在遭遇突<
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