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应对公共危机的政府理念重塑与管理创新

来源:  录入时间:2007-09-27 12:09  【字体: 】  打印  关闭

摘  要:  危机管理是政府管理的重要内容,中国近年来公共危机事件频发,凸现了各级政府传统公共管理的不适应性。在危机管理中的现代政府理念对于政府行为起着导向和规约的作用,决定着危机管理的成效,是政府危机管理的灵魂。如何塑造政府管理新理念,创新政府公共管理,主动消解危机并回应挑战,是当前各级地方政府公共管理中面临着的一项紧迫任务和重大现实课题。
关键词:  公共危机    政府危机管理    政府理念    创新
    睥睨当今世界,在国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下,危机频发已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战。国际上,中美军机相撞、我国驻南使馆被炸、美国“9. 11”、莫斯科剧院人质危机、美军虐俘、在阿富汗中国工程人员遭遇袭击等军事与恐怖事件;国内发生的SARS 病毒及禽流感肆虐华夏大地、北京密云县踩踏、煤矿透水或瓦斯爆炸、吉林特大火灾、重庆主城区氯气泄漏及开县井喷、阜阳劣质奶粉等一系列屡屡发生且造成重大伤亡的公共安全危机事件,无论是天灾还是人祸,都以巨大的力度和广度冲击和影响着全社会,向人们提示一个常被忽视的话题———安全与危机管理,警示和凸现出传统的政府应急管理落后与缺陷。危机管理越来越成为各国和各级政府都谨慎而又积极对待的重大问题,超常规的危机管理比任何常规管理都更能考验政府的治理机制和治理能力。正处于跨越式发展与和平崛起重大机遇期的中国,怎样有效地控制和消除突发公共事件引起的社会危害,保护国家安全、社会公共安全、公民生命财产安全,维护社会公共秩序和公民的合法权益,将公共危机变成政府危机管理的革新契机,已经成为中国政府必须高度重视的重大课题与现实挑战。建立体制完备、高效运行的社会统一政府公共危机管理体系和应急机制,及时、有效、平稳地处理各类突发事件和危机事件固然重要,但还有比这些更为重要、更为根本的本质———寻求现代政府理念和政府管理创新,实现应对公共危机的政府理念重塑与管理创新。
    一、公共危机带来的影响
    美国学者罗森豪尔特对于危机的界定是,“危是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件”。[ 1 ]我国学界一般认为,危机就是由于某些无法预测的因素诱发产生的,在较大程度上和较大范围内严重影响社会正常秩序与运转机制的正常运作,对公共安全、公共利益形成重大威胁,对生命、财产、环境等造成严重损害的紧急事件,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的应对措施加以处置。根据《紧急状态法》(专家建议稿) [2 ]第3 条的规定:“当国家突发公共事件,“危及全国、省、自治区、直辖市或者省、自治区、直辖市的范围内部分地区的人民生命财产安全、社会安全和秩序、国家安全和制度,不采取特别应急法律措施不足以控制和消除严重社会危害,国家依照宪法和本法实行紧急状态。”草案规定,上面所说的“公共事件”,是指自然灾害、生物灾害、安全生产事故或其他灾难性技术事故、资源危机或金融信用危机和其他严重经济失常、暴乱或恐怖袭击和其他重大社会冲突等。现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中,政治经济改革已进入社会结构的全面分化时期,改革开放触及到深层次的体制性问题,社会制度系统都在进行制度变迁,利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移,形成诸多不稳定因素。从当代的现实情况来看,“由于人口增长,全球气候变化;环境破坏和恶化;科技发展的负面作用和影响,贫穷与社会发展的不公正,恐怖主义,国际化与城市化的发展,社会压力和冲突的增加等等。这些复杂因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性及导致的损失都大大增加”。[3 ]其一,社会财富与生命的损失。危机会直接造成人们的生命和财产的损失;破坏基础设施;由于破坏正常的生产和服务以及增加产品和服务的成本,而导致生产和服务提供的损失;间接的损失包括增加债务的负担、增加财政的支出、减少储蓄。在当代社会,危机给社会造成的损失是巨大的。“根据全球灾害统计所提供的数据,在过去10 年中,仅自然灾害所引起的各种危机,每年所影响的人数达211 百万。据国家安全生产监督总局介绍,我国现正处于第五次安全事故频发高峰期,每年平均直接损失在1 000亿元,加上间接损失要超过2 000亿元,而各种事故造成平均每天死亡200 人”。[ 4 ]其二,破坏经济环境。短时间不断出现的危机,以及时间持续较长的危机都会对投资产生负面影响。投资者需要一个相对稳定和确定性程度较高的投资气候和环境以降低投资风险,而危机会引起失业、抑制消费需求、导致经济滞胀等,这些都增加了投资环境的不确定性。由此导致的结果是经济增长的速度降低和社会正常发展计划的延缓和打断,使发展的资源从所计划的领域转移到危机的回应和重建方面,从而使发展从长期的考虑转到满足近期的需要。其三,政局的不稳。危机的出现无疑是对国家政治和政府治理的挑战,可能引发“多米诺骨牌效应”,导致一系列危机, 譬如东南亚不少国家就是由1998 年金融危机引发了全国经济大危机,最终导致了政治危机和社会危机。不适当的政府政策、政府管理的失误、政府对危机缺乏有效的回应、政府和民众之间缺乏有效的沟通、政府责任的丧失等等皆会造成政府与社会大众之间的紧张关系,引发政府的信任危机,从而对政治的稳定产生负面的影响。
    二、直面公共危机严峻挑战的政府管理
    SARS的流行暴露了我国政府在危机管理上的治理缺陷。透过对已经发生的、付出巨大代价的场场危机痛定思痛后的反思,政府对旧体制的陋弊及加快推进相关体制改革进程的迫切性有了更直接感受、更理性认识。
    (一) 危机防范意识缺少
    处理突发公共卫生事件的应急处理机制还不够健全,在应急处理工作中存在信息不准、反应不快、应急准备不足等问题。目前在政府管理过程中危机意识淡漠和危机管理意识不到位。在政府转型过程中我们一直未能树立起足够的、非传统的危机意识和危机管理意识,这是导致危机应急工作被动的根本原因。我们在推进转轨进程中,对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足,对现代社会存在的各种危机缺乏基本的分析判断机制,缺少风险评估机制,导致风险不能被及时发现和有效防治。同时,我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划,使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。这种缺失已经在近几次突发性事件的处理中多次暴露出来。[5 ]
    (二) 应急法制的缺位
    无论常态还是危机状态下,政府行为法制化,依法行政,是政府实施有效治理的的基本原则,政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散,行政命令还优于法治。从立法角度来看,我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》,对付重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等,不过这些法律本身具有很强的独立性,部门管理的色彩很重,在突发性危机事件的应对上也存在协调等多方面的问题。虽然以非常效率出台了《突发公共卫生事件应急条例》取代了《传染病防治法》的规定,如何防止在危机状态下公共政策侵害公民权利,如何进行监督等也都是法律的空白点。SARS 病防治的经验表明,法律还没有成为政府政策行为和社会活动行为的主要规则。应对公共危机的政府理念重塑与管理创新。应对公共危机的政府理念重塑与管理创新
    (三) 政府职能的失衡 
    政府职能转变和治理目标中,经济目标和经济职能有余,公共服务与社会目标不足。在过去20 多年的改革开放进程中,我国在追求经济效率方面取得显著的成绩,但在处理效率与公平、政府与市场等基本关系方面,遗留和积累了许多问题。各级政府片面追求国内生产总值增长指标,基础教育、公共医疗、社会保障、环境保护等公共产品提供方面,政府缺位,供给不足;一方面政府在追求经济增长目标方面,不遗余力,另一方面,在公平分配、缩小区域发展差距、促进社会事业发展等方面,突发性的公共危机对政府公共财政提出严峻挑战,投入不足,发展滞后,此次SARS 导致危机,很深刻的原因就在于我国医疗卫生事业发展长期严重滞后于经济发展和社会转型“, 公共卫生体系建设长期严重滞后于工业化、城市化和对外开放步伐,医疗卫生产业严重滞后于其他产业的发展。与经济的快速增长相比,我们在公共卫生体系及其他社会公益事业建设方面,无论是制度建设、体制改革,还是政府的资金投入都严重滞后,尤其是医疗体系极度残缺、
医疗资源极度匮乏的广大农村”。[6 ]
    (四) 行政管理体制缺陷
    目前的政府管理条块分割、低效不调的体制弊端突出表现为:政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。在这种体制下,难以有效调控能力;部门权力与利益纠缠在一起;习惯于听命于上级,权责不明; 层层复杂化的行政审批,效率低下,缺乏足够的危机处理有效快速的反应机制。无论是抗非典还是抗洪,我们习惯主要靠中央政府的行政强制和全民动员。至今全国仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门,也没有建立起处理不同危机事件之间的综合协调机制,从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。由于目前政府实际部门设置中并没有专门的应急处理危机的综合性管理部门,决策主要由相应的行政领导决策,往往存在地区主义、形式主义的问题,迟报、漏报、甚至瞒报紧急重大情况和事件的情况比较严重。
 
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