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《中华人民共和国发票管理办法释义》

来源:  录入时间:2014-10-10 15:10  【字体: 】  打印  关闭

第一条为了加强发票管理和财务监督,保障国家税收收入,维护经济秩序,根据《中华人民共和国税收征收管理法》,制定本办法。

  【政策解读】本条是关于对本法立法目的和立法依据的规定。

  本条未作修改,直接沿用原《中华人民共和国发票管理办法的立法》(以下简称原《办法》)的第1条,因为发票管理办法的立法目的和立法依据没有发生变化。

  本条规定了以下四个方面的立法目的:

  一、加强发票管理

  发票管理是目前税收征收管理的重要组成部分,是税务机关对发票印制、使用的全过程进行组织、协调、监督所开展的各项活动的总称,也是经济监督的过程,涉及面广、政策性强。其内容主要包括发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销、检查及违章处罚等方面。为保障发票管理活动的顺利进行,必须通过法律来规范管理和被管理双方的行为,为发票管理活动提供明确的执法依据。随着经济的发展和税收制度的改革,原《办法》已不能适应发票管理的需要,只有对原发票管理办法进行修订,才能有效地加强发票管理,更好地发挥发票在税收管理活动中的作用。

  二、加强财务监督

  发票是财务收支的法定凭证,是会计核算原始凭据。发票的开具和取得是否合法、真实、正确,对于企事业单位有效进行会计核算,真实地反映其经济成果起直接决定作用。严密有效的发票管理,不仅可以保障纳税人开具和取得发票的真实性和合法性,促使其有效进行会计核算,如实反映经营成果,还可以监督其合法进行财务收支,使其符合国家的法律,防止隐瞒收入、乱摊成本、贪污浪费等行为的发生。《发票管理办法》的修订对于督促纳税人加强财务收支监督,严肃财经纪律,严格财务制度有着重要的作用。

  三、保障国家税收收入

  国家的税收收入,是国家财政收入的主要来源。而发票则是目前税款征收和税务稽查的重要依据,是目前税收征收管理的重要基础。多年的税收征管实践证明,要想管好税收,切实保障国家税收收入,首先必须管好发票。由于利益机制的推动,近几年来一些单位不按规定开具和取得发票,隐瞒税收收入、扩大成本、乱摊费用、偷逃税款;一些不法分子私印私售、伪造变造、转借转让发票,骗取国家税款。这些问题的存在,严重影响了税收政策和财务制度的贯彻执行,造成了国家税收的大量流失。这次修改发票管理办法,就是要通过加强发票管理,严厉制裁发票违法行为,更有效地堵塞税收漏洞,切实保障国家税收收入不受侵蚀。

  四、维护国家经济秩序

  发票作为经济交往中基本的商事凭证,其功能是多方面的,首先,它是一种资金结算凭证,记载了经济交往中的一切基本内容,可以用来证明资金所有权的转移j监督财务收支,是进行会计核算、计算税款的最主要的原始凭证。其次,它是一种权利凭证,可用作申请保险、分割财产、车辆登记等寻求财产法律保障的证明文件。此外,它还可作为契约凭证,契约双方可凭此享有约定的权利,并承担相应的义务。如:商品的销售者凭此承担商品的质量"三包"义务;承运者凭此对承运货物承担货物安全完整无损的到达目的地的义务;而商品购买者、货物托运者则凭发票享有商品保修、更换、退货和托运货物损失索赔的权利等。发票的这些功能,决定了它在维护经济秩皮守具有不可替代的作用。而发票违法行为不仅扰乱了正常的经济秩序,减少了国家的财政收入,而且破坏了社会风气,妨碍了税收管理。所以,健全发票管理制度,是贯彻党和国家的各项经济政策,防止发票违法行为,维护正常的税收秩序和经济秩序的有效手段。

  本条文明确了发票管理办法的立法依据是《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》) 。《征管法》第21条规定"税务机关是发票的主管机关,负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中,应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定。"这次修订发票管理办法,就是根据《征管法》的上述规定进行的,完整地体现了《征管法》关于发票管理的精神。

第二条  在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人(以下称印制、使用发票的单位和个人),必须遵守本办法。

  【政策解读】本条是关于对本法适用范围的规定。

  本条是对原《办法》第2条修订后形成的,主要是增加了“缴销发票的单位和个人”的内容,使修订后的《发票管理办法》的适用范围由在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管发票的单位和个人增加到包括缴销发票的单位和个人,缴销是发票管理 的最后一道 环节,在很大程度上对票据的保管、领发和使用情况起着综合反映的作用。搞好这一环节的监督控制,对于加强发票管理工作有着重要的作用。增加对缴销发票的单位和个人和管理适应了税收征管的需要,严密发票管理流程。

  从立法角度上讲,本条规定属于发票管理法规中的假定部分。所谓法规,是指经国家认可,并以强制力保障实施的调整人们之间相互关系的行为规范。任何法规均有假定、处理、制裁三个部分构成。所谓假定,就是法规中规定的适用该法规的条件和情况,也就是说哪些组织和公民,在什么样的条件下才适用该法规。

  根据本条规定,在中华人民共和国境内的单位和个人必须遵守本办法。这里的单位,既包括中国国内的法人和其他经济组织,也包括设在中国境内的外商投资企业和外国企业;这里的个人,既包括中国公民,也包括华工作、旅游或从事经营的外国人、无国籍人和港、台同胞。这里的单位和个人,作为发票管理的相对人,是发票管理关系的一方主体。

  那么,是不是在中华人民共和国境内的单位和个人在任何情况下都受本法的约束呢?显然不是。只有在这些单位和个人发生印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票的情况时,才适用这一法规。印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票,属于发票管理关系中的客体。所谓发票管理关系的客体,是指发票管理关系主体之间的权利和义务共同指向的标的物,或称为发票管理对象。一般法律关系的客体表现形式,包括财物、行为和非物质财富。无论是印制发票还是使用发票都属于一种行为。

  《发票管理办法》作为《征管法》的配套行政法规,必须与《征管法》的适用范围相一致。因此,《发票管理办法》对各类发票管理对象在管理内容、管理程序、管理要求和处罚上都执行一个标准,这样有利于发票的集中统一管理,对于正确贯彻执行税收政策,加强税收监督,促进公平竞争和扩大改革开放,有着十分重要的意义。

  印制发枉法裁判 的单位,是指经税务机关指定,承担印制发票工作的生产厂家,包括发票防伪专用品的生产厂家。个人和未经税务机关指定的单位不能生产发票防伪专用品和印制发票。发票的印制是发票发生作用的前提条件,只有经过印制成成品后的发票才向社会供应使用,才能发挥其服务经济的作用。发票的印制环节的管理全过程中的基础环节,税务机关务必十分重视。

  领购发票的单位和个人,包括所有符合法定条件,依照 法定程序向税务机关领取发票并支付工本费的单位和个人。领购发票是发票投入使用的第一步,合法的领取发票是发票管理的一个重点,领购发票应当注意三个要点:第一,只有符合法定条件的单位和个人才能领购发票;第二,只有依照法定程序才能够领购发票;第三,只有通过税务机关才能领购发票。

  开具发票的单位和个人,是指所有已按规定领购了发票并在取得收入或收取款项时将经济业务活动的真实内容按照规定在发票上具体填写的单位和个人。开具发票是发票使用的关键环节,决定着发票使用的合法性、真实性和正确性,关系到能否实现发票管理的目的。因此,加强对发票开具的监督控制至关重要。

  取得发票的单位和个人,包括在中华人民共和国境内所有的单位和从事生产经营的个人。消费者个人是否需要取得发票,由消费个人决定,国家提倡消费者个人积极索取发票。取得发票是使用发票的另一方,是相对于开具发票而言的。合法、有效的取得发票,同样是发票管理的重要一环。取得发票必须注意两点:第一,必须经过合法的途径和方法取得发票;第二,必须取得合法、有效的发票。

  保管发票的单位和个人,包括印制发票的企业和生产发票防伪专用品的企业对印制企业所负责的发票监制章的保管,已印制尚未出厂的发票以及购进或已生产尚未出厂的发票防伪专用品的保管;领购、开具发票的单位和个人,负责发票领购之后,开具保管之前的保管以及开具的发票存根联和发票登记簿的保管。保证安全,防止流失,整齐有序,便于查找,是发票保管的基本要求。

  缴销发票的单位和个人,包括领购、开具发票的单位和个人,缴销是指税务机关对领购、开具发票的单位和个人通过对其已用发票的审核缴销,更好地监督他们遵守发票管理规定和自觉依法纳税。《征管法》第21条规定:“税务机关是发票的主管机关,负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。” 《发票管理办法》增加缴销发票的单位和个人也是与《征管法》相衔接。用票单位和个人向主税务机关申请购用新票时,应先将旧票存根或者开票数据报主管税务机关查验。审核应逐份逐本地进行。审核的内容主要是看有无违章填用情况,有无偷骗税收现象以及应纳、已纳税款情况等。审核后,主管税务机关应交发票发售窗口人员复核,再进行发票领购。缴销旧票后再领购新票有利于税务机关对有关单位和个人开具、保管发票的行为进行监督,及时发现发票违法行为。


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